Erläuternder Bericht

als Rechtsfolge vorsieht, ändert daran nichts (siehe Art. 139 Abs. 3, Art. 193 Abs. 4 und 194 Abs. 2 BV). Beurteilt die Bundesversammlung eine Verfassungsvorlage «in eigener Sache», so hat sie den Ungültigkeitstatbestand mit dem genau gleichen Massstab anzuwenden, wie wenn ihr eine Volksvorlage zur Gültigkeitsprüfung unterbreitet wird.⁶³ Der Bundesrat ist der Ansicht, dass keine relevanten Gründe für eine besondere Behandlung der Verfassungsvorlagen der Behörden sprechen.

Änderbarkeit der Ungültigkeitsgründe

Auch wenn der Kerngehalt der Grundrechte zur Schranke von Verfassungsrevisionen wird, soll diese Schranke nicht für immer feststehen. Sogenannte Ewigkeitsklauseln nach dem Muster des deutschen Grundgesetzes (siehe Ziff. 1.5 unten) sind der Schweizer Verfassungsordnung fremd: Die Bundesverfassung enthält keine unrevidierbaren Bestimmungen. Der Verfassungsgeber ist also jederzeit frei, von seinem Entscheid betreffend die grundrechtlichen Kerngehalte teilweise oder vollständig abzurücken. So könnte er beschliessen, diese Schranke einfach aufzuheben. Oder er kann sie präzisieren, indem er zum einen oder anderen Grundrecht eine Bestimmung verabschiedet, die dessen Kerngehalt festlegt. Den Anlass dazu könnten – wie bei jeder Revision der Bundesverfassung – das Stimmvolk oder die Behörden geben. Die Folge wäre je nachdem eine Einschränkung oder Erweiterung der materiellen Schranken für die Verfassungsrevision.

Die Konsequenzen der Ausdehnung der Ungültigkeitsgründe für Verfassungsrevisionen auf die Schranke der grundrechtlichen Kerngehalte sind verfahrensrechtlicher Natur. Dies insofern, als die Initiantinnen und Initianten einer Vorlage, die gegen den Kerngehalt eines Grundrechts verstösst, vorgängig die betreffende Schranke ändern müssen. Das heisst, sie müssen in einem ersten Schritt die allgemeine Bestimmung ändern, welche die grundrechtlichen Kerngehalte als materielle Schranke festlegt (vgl. Art. 139 Abs. 3, Art. 193 Abs. 4 und 194 Abs. 2 BV). Als Alternative würde sich anbieten, die Bestimmung zu ändern, die das fragliche Grundrecht schützt, um deren Kerngehalt genauer zu bestimmen. Erst danach ist der Weg frei, um die materielle Vorlage zur Verfassungsrevision zu lancieren. Dieses Verfahren in zwei Schritten gilt sowohl für Volksinitiativen als auch für Behördenvorlagen. Die Schranke des grundrechtlichen Kerngehalts erhält damit eine erhöhte Sicherung, allerdings ohne als Ewigkeitsklausel zu funktionieren.

Verhältnis zum Völkerrecht

Die vorgeschlagene Massnahme richtet vordergründig den Fokus eher auf die Übereinstimmung der Volksinitiativen mit den Grundrechten als auf die verbesserte Völkerrechtskonformität. Diese beiden Ziele sind jedoch eng miteinander verknüpft. Für den Begriff des Kerngehalts der Grundrechte im Sinne der Schweizerischen Bundesverfassung gibt es im Völkerrecht keine genaue Entsprechung. Im Besonderen wird in Lehre und Rechtsprechung nicht anerkannt, dass die durch die EMRK geschützten Grundrechte einen Kerngehalt aufweisen. Der Begriff des Kerngehalts der Grundrechte deckt sich hingegen mit bestimmten elementaren Menschenrechten des zwingenden Völkerrechts (z. B. dem Folterverbot, siehe Ziff. 1.1.2 oben) oder mit notstandsfesten Garantien beispielsweise der EMRK. Diese Garantien sind Teil der «zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts» im Sinne der Artikel 139 Absatz 3, 193 Absatz 4 und 194 Absatz 2 und bilden als solche bereits eine materielle