Erläuternder Bericht

in Kauf, so muss jede Unterschriftenliste auch über diesen Widerspruch zum Völkerrecht orientieren. Aufgrund dieser behördlichen Information können die Stimmberechtigten entscheiden, ob sie trotz erkannter Völkerrechtswidrigkeit und daraus folgenden Umsetzungsproblemen das Initiativbegehren dennoch mit ihrer Unterschrift unterstützen wollen.

Prägend für das materielle Vorprüfungsverfahren ist dessen Dienstleistungs- und Informationsfunktion. Der rechtliche Rat führt zu einem Dialog zwischen den Bürgerinnen und Bürgern und der Behörde. Den Initiantinnen und Initianten wird nicht nur ermöglicht, den Initiativtext während des Vorprüfungsverfahrens anzupassen, wenn sich ein Widerspruch zum Völkerrecht abzeichnet; eine positive Vorprüfung kann, indem sie gewisse rechtliche Sicherheiten verschafft, das Initiativkomitee in seinem Vorhaben bestärken. Das materielle Vorprüfungsverfahren setzt auf die Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger. Dementsprechend ist das Verhalten der Initiantinnen und Initianten und der Stimmberechtigten ausschlaggebend dafür, wie stark das Vorprüfungsverfahren zur Verbesserung des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht beitragen kann.

Treten Initiativkomitees auf, die am rechtlichen Rat nicht ernsthaft interessiert sind oder einen Widerspruch zum Völkerrecht bewusst in Kauf nehmen oder direkt beabsichtigen, besteht für die Behörden ein gewisses Risiko, instrumentalisiert zu werden. Darin kann ein Nachteil des materiellen Vorprüfungsverfahrens erblickt werden. Dieses Risiko ist indessen in Kauf zu nehmen, wenn der dienstleistende Charakter des materiellen Vorprüfungsverfahrens bewahrt werden soll, wozu es gute Gründe gibt. Die materielle Vorprüfung nimmt eine gewisse Zeit in Anspruch. Um wenige Tage oder Wochen kann sich dadurch der Beginn der Unterschriftensammlung verzögern (vgl. oben Ziff. 1.2.3). Gemessen an der gesamten Dauer des Initiativverfahrens ist diese Verzögerung aber sehr gering. Auch nach der Einführung des materiellen Vorprüfungsverfahrens kann weiterhin mit Volksinitiativen rasch auf aktuelle politische Anliegen reagiert werden.

In Erfüllung des Postulats 10.3885 der SPK-N vom 21. Oktober 2010 («Entscheid über die Gültigkeit einer Volksinitiative vor der Unterschriftensammlung ») hat der Bundesrat die Eignung anderer Prüfungsorgane untersucht. Er hat festgestellt, dass eine parlamentarische Kommission, die Bundesversammlung und das Bundesgericht als Prüfungsorgan nicht geeignet sind, wenn die materielle Vorprüfung von Volksinitiativen ihren nicht bindenden (konsultativen) Charakter beibehalten soll.⁷² Aufgabe des Bundesgerichts ist es, verbindlich über Rechtsstreitigkeiten zu urteilen, und nicht Stellungnahmen abzugeben, welchen keine rechtliche Bindungswirkung zukommt. Die Prüfungszuständigkeit einer parlamentarischen Kommission oder der Bundesversammlung hätte zur Folge, dass sich parlamentarische Gremien zweimal – vor der Unterschriftensammlung im Rahmen der Vorprüfung und nach dem Zustandekommen beim Gültigkeitsentscheid – mit der gleichen Sache befassen müssten. Der gewichtigste Nachteil einer solchen Lösung ist die lange Dauer einer parlamentarischen Vorprüfung, welche es den Initiantinnen und Initianten erheblich erschwert, mit einem raschen Beginn der Unterschriftensammlung auf aktuelle Anliegen reagieren zu können. Untauglich erscheint dem Bundesrat ferner, den Gültigkeitsentscheid der Bundesversammlung auf einen früheren Zeitpunkt zu verlegen. Allgemein lässt sich festhalten, dass die Legitimation des zuständigen