Erläuternder Bericht

Prüf- bzw. Entscheidorgans desto grösser sein muss, je später im Initiativprozess sein Entscheid erfolgt.⁷³ Umgekehrt bedeutet dies, dass eher Verwaltungsbehörden, als die Regierung oder das Parlament geeignet sind, in einer frühen Phase eine (nicht bindende) materielle Prüfung vorzunehmen. Auf diesen Überlegungen basiert der hier unterbreitete Vorschlag, das BJ und die DV vor dem Beginn der Unterschriftensammlung als Prüforgane einzusetzen.

Im Auftrag des BJ hat das Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) in einem Gutachten⁷⁴ das materielle Vorprüfungsverfahren einer Prüfung unterzogen. Die Schlussfolgerung des Gutachtens lautet, dass das vorgeschlagene Verfahren nicht geeignet ist, zur Verbesserung des Verhältnisses von Völkerrecht und Landesrecht beizutragen. Das Gutachten des ZDA favorisiert stattdessen eine Lösung, wonach der Bundesrat oder die Bundeskanzlei den Gültigkeitsentscheid vor der Unterschriftensammlung fällen. Dieser Entscheid könnte beim Bundesgericht angefochten werden. Der Bundesversammlung würde die Kompetenz entzogen, über die Gültigkeit von Volksinitiativen zu befinden. Dieser Lösungsvorschlag beruht auf der folgenden im Gutachten ZDA vertretenen Auffassung: «Ob nun eine Norm – sei es ein Gesetz oder eine Initiative – hinreichend bestimmt, gerechtfertigt und verhältnismässig ist, vermag nicht das Volk und nicht das Parlament, sondern rechtsverbindlich nur der Richter zu entscheiden.»⁷⁵ Allerdings blendet das Gutachten dabei aus, dass Bundesrat und Parlament ein solches Modell der Gerichtskontrolle wiederholt abgelehnt haben⁷⁶ und dass mit dem hier unterbreiteten Vorschlag der Bundesrat zwei überwiesene Motionen umsetzt (vgl. oben Ziff. 1.1.5). Es beantwortet daher die Gutachtensfrage mit Bezug auf die konkret diskutierten Lösungsmöglichkeiten nur unzureichend.

1.3.2 Ausdehnung der Ungültigkeitsgründe auf die grundrechtlichen Kerngehalte

Die vorgeschlagene Einführung der grundrechtlichen Kerngehalte als materielle Schranke für Verfassungsrevisionen bietet einige Vorteile. Die Anknüpfung an die grundrechtlichen Kerngehalte stellt auf einen etablierten, im Verfassungstext bereits verankerten Rechtsbegriff ab (Art. 36 Abs. 4 BV). Jedenfalls für einen Teil wichtiger Freiheitsrechte bestehen deutliche inhaltliche Umschreibungen des Kerngehalts und damit hinreichend bestimmte und praktikable Kriterien für die Gültigkeitsprüfung von Verfassungsvorlagen. Die Erweiterung des Ungültigkeitstatbestands ist massvoll und stärkt damit – unter gleichzeitiger Schonung des Prinzips der direkten Demokratie – das Rechtsstaatsprinzip. Die grundrechtlichen Kerngehalte gehen nur insofern über die wichtigsten Garantien des internationalen Rechts (zwingendes Völkerrecht und notstandsfeste Garantien) hinaus, als spezifisch schweizerische Gewährleistungen betroffen sind. Und schliesslich – und darin liegt der eigentliche