Erläuternder Bericht

Zweck des Lösungsvorschlags – leistet die Erweiterung der materiellen Schranken um die grundrechtlichen Kerngehalte einen wichtigen Beitrag zur Kohärenz des Landesrechts, indem Kollisionen zwischen bestimmten Grundwerten der Schweizerischen Bundesverfassung und dem Initiativrecht vermieden werden. Mit der Erweiterung könnten auch Kollisionen mit dem Völkerrecht vermieden werden, insbesondere mit wichtigen menschenrechtlichen Verträgen, die nach ihrem Gehalt mit grundrechtlichen Kerngehalten deckungsgleich sind.

Demgegenüber lassen sich mit dem neuen Ungültigkeitsgrund nicht alle potenziellen Konflikte zwischen dem Völkerrecht und Verfassungsvorlagen vermeiden. Weiterhin werden Volksinitiativen als gültig erklärt werden müssen, obwohl sie im Widerspruch zu völkerrechtlichen Verpflichtungen stehen, solange die Verfassungsvorlage nicht gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechts oder grundrechtliche Kerngehalte verstösst. Zwar besteht heute Klarheit über den Begriff des grundrechtlichen Kerngehalts in seiner allgemeinen Umschreibung und über die (absolute) Schutzfunktion der Kerngehalte. Die konkrete Ermittlung des Kerngehalts hingegen ist – jedenfalls für einen Teil der Grundrechte – kein einfaches Unterfangen. Namentlich besteht in Lehre und Praxis noch keine Einigkeit darüber, ob und inwieweit Sozialrechte oder der Grundsatz der Gleichbehandlung einen Kerngehalt aufweisen. Die grundrechtlichen Kerngehalte bilden mithin nicht einen in allen Teilen gefestigten Prüfmassstab. Indessen bestehen vergleichbare Schwierigkeiten bereits unter dem geltendem Verfassungsrecht, das an die «zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts» anknüpft. Im Übrigen ist bei einer Annahme dieser Vorlage davon auszugehen, dass der Inhalt des Kerngehalts jedes Grundrechts schrittweise präzisiert wird, sei dies vom Verfassungsgeber, vom Bundesgesetzgeber – wenn dieser auf Grundlage der Verfassung den Auftrag hat, ein Grundrecht zu konkretisieren (siehe z. B. Art. 8 Abs. 3 BV) – oder von der Justiz.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Erweiterung der materiellen Schranken für Verfassungsrevisionen um die grundrechtlichen Kerngehalte einen geeigneten und ausgewogenen Beitrag leistet zur Entschärfung der drängendsten Probleme, die durch das Einreichen von Volksinitiativen entstehen können, die gegen bestimmte Grundrechtsgarantien der Schweizerischen Bundesverfassung und des Völkerrechts verstossen. Gleichzeitig werden die Volksrechte und damit das Demokratieprinzip geschont, und es wird den spezifisch schweizerischen Ausprägungen des Grund- und Menschenrechtsverständnisses entsprochen.

Im Zusatzbericht hatte der Bundesrat weitere mögliche Lösungen aufgezeigt. Er hatte namentlich die Möglichkeit untersucht, das Diskriminierungsverbot nach Artikel 8 Absatz 2 BV als neuen Ungültigkeitsgrund vorzusehen⁷⁷. Das Diskriminierungsverbot stellt einen Grundwert der Bundesverfassung dar. Es hat wesentlich dazu beigetragen, die in der Eidgenossenschaft zusammengeschlossenen unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen zu einem Staatswesen zu integrieren und den inneren Frieden zu garantieren, der eine der wichtigsten Grundlagen der Stabilität und des Erfolgs der Schweiz darstellt. Für die heutige Gesellschaft, die zunehmend geprägt ist durch Pluralismus, kulturelle Vielfalt und Migration, stellt sich die Frage, wie diese integrierenden Qualitäten des Bundesstaats künftig am besten gewährleistet werden können. In Bezug auf zwei jüngere, besonders kontrovers diskutierte Volksinitiativen (Initiative für demokratische Einbürgerungen, Minarettinitiative) zeigt sich, dass diese bei einer Aufnahme des verfassungsmässigen Diskriminie-