Erläuternder Bericht

Änderung der Verordnung über Fernmeldedienste (FDV)

en bereits weitestgehend abgeschrieben, so dass die kostenorientierte Preisbildung der marktbeherrschenden Anbieterin einen unverhältnismässigen Kostenvorteil gegenüber den alternativen Anbieterinnen verschaffe. Diese Gefahr erhöhe sich zusätzlich aufgrund des Umstandes, dass die bei der Preisbildung verwendete Abschreibungsdauer nicht mit der effektiven Lebensdauer der Anlagen übereinstimme. Das Bundesverwaltungsgericht schützte in den ergangenen Beschwerdeentscheiden zwar weitgehend die diesbezügliche Rechtspraxis der Eidgenössischen Kommunikationskommission (ComCom). Das Gericht schloss indessen nicht aus, dass eine abweichende Methode bei der Bewertung von Kabelkanalisationen zielführender sein könnte. Dies zu prüfen und allenfalls anzuordnen sei indessen Sache des Verordnungsgebers.

Kabelkanalisationen bilden die grundlegende Ressource zum Aufbau eines leitergebundenen Kommunikationsnetzes. Ihr Bau stellt aufgrund des Investitionsvolumens eine hohe Markteintrittsbarriere dar. Eine Duplizierung von Kabelkanalisationen erscheint volkswirtschaftlich nicht sinnvoll, solange die Kapazitäten in bestehenden Kabelkanalisationen ausreichen. Um die realen Gegebenheiten in der Preisberechnung adäquat zu reflektieren und die Mitbenutzung von Kabelkanalisationen zu fördern, sollen die Kosten der Kabelkanalisationen neu gestützt auf die Kosten zur Erhaltung und Anpassung der Kabelkanalisationen bestimmt werden. Dies in Anlehnung an den englischen Begriff infrastructure renewals accounting (IRA). IRA orientiert sich an den aktuellen kalkulatorischen Kosten der marktbeherrschenden Anbieterin und kommt bei der Preisbestimmung ohne die schwierig zu schätzende aber äusserst zentrale Abschreibungsdauer aus.

3 Internationaler Kontext

Aktuell werden auch im Ausland Anpassungen von Kostenrechnungsmethoden diskutiert, wobei auch da der Fokus auf den entbündelten Anschlussleitungen liegt. Insbesondere die europäische Auseinandersetzung mit dem Thema hat auch für die Schweiz eine gewisse Bedeutung. Allerdings ist ein sachlicher Vergleich der beiden Debatten schwierig, da sie vor dem Hintergrund stark unterschiedlicher Verhältnisse geführt werden. Unterschiedlich ist beispielsweise die Ausgestaltung der sektorspezifischen Regulierung. So legen die europäischen Regulatoren die Regulierungsmassnahmen gestützt auf Marktanalysen selbst fest. Dabei steht ihnen eine Vielfalt von Instrumenten zur Verfügung, die es ihnen erlaubt, nur diejenigen Instrumente anzuwenden, die zur Lösung der festgestellten Probleme angemessen sind. Demgegenüber sind in der Schweiz die Massnahmen auf Gesetzesstufe konkret festgelegt und auf Verordnungsstufe präzisiert. Im Falle einer marktbeherrschenden Stellung gelten sie für die betroffene Anbieterin in vollem Umfang. Die schweizerische Regulierung erweist sich somit als deutlich weniger flexibel. Ein weiterer Unterschied besteht im Preisniveau der regulierten Dienste (insbesondere der entbündelten Kupferdoppeladermetallleitung). Ausserdem ist die Regulierung in der Schweiz auf Gesetzesstufe nicht technologieneutral definiert, so dass im Unterschied zu den EU-Ländern eine Regulierung des Glasfaseranschlussnetzes von vornherein nicht zur Debatte steht.

Die angesprochene Vielfalt der Regulierungsinstrumente in Europa ermöglicht es den Regulierungsbehörden, auf besondere Gegebenheiten und Entwicklungen eines Landes spezifisch und flexibel zu reagieren. Dies führt etwa bei den Kabelkanalisationen dazu, dass diese zu Wiederbeschaffungskosten, historischen Kosten oder überhaupt nicht in die Kostenbewertung einfliessen. Die Regulierungsbehörden wählen die für den landesspezifischen Kontext zielführenden Regulierungsmassnahmen selbst.

Auf EU-Ebene wird die Methodik zur Festsetzung der Zugangspreise gegenwärtig intensiv diskutiert. Die zuständige Kommissarin Neelie Kroes hat im Juli 2012 in einem Statement unterstrichen, fairer Wettbewerb erfordere gleiche Ausgangsbedingungen und ein Bewusstsein für die Folgen der Regulierung. Die Regulierung müsse technologieneutral erfolgen, dürfe nicht zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Technologien führen und solle deshalb nicht eine bestimmte technische Lösung zur Erreichung der Breitbandziele bevorzugen. Im Weiteren solle die Festsetzung der Vorleistungsentgelte die richtigen Signale aussenden, was «Kauf- oder Bau-Entscheidungen» angeht. Schliesslich sei schwer abzuschätzen, welche Auswirkungen die Höhe der regulierten Zugangspreise für Kupfernetze auf die Anreize zu Investitionen in NGA-Netze haben. Vor diesem Hintergrund kündigt Kommissarin Kroes drei Massnahmen an. Darunter befinden sich insbesondere eine Empfehlung zur Diskriminierungsfrei-