Erläuternder Bericht

darum, eine Parallelität zur innerstaatlichen Kompetenzordnung herzustellen“ (BBl 2001 4804). „Im Rahmen von Staatsverträgen werden zunehmend Grundsatzentscheide für die nationale Gesetzgebung getroffen. Das Volk sollte sich darüber aussprechen können, ob eine internationale Verpflichtung überhaupt eingegangen werden soll. Damit soll verhindert werden, dass erst mittels Referendum zur Ausführungsgesetzgebung nachträglich der Staatsvertrag torpediert wird“ (BBl 2001 4825). Der Parallelismus der Referendumsrechte des Volkes und der Parallelismus der Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat bei der nationalen und internationalen Rechtsetzung gehen Hand in Hand, weil die Zuständigkeit des Parlamentes Voraussetzung für die Ausübung des Referendumsrechts des Volkes ist.

Gemäss Artikel 184 Absatz 2 BV ist der Bundesrat zwar für die Ratifikation und folglich auch für die Kündigung oder Änderung von Verträgen zuständig. Gemäss Artikel 166 Absatz 2 BV ist der Bundesrat aber nicht allein zuständig, sondern er muss den Vertrag vor seiner Ratifikation der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreiten (Art. 166 BV); unter bestimmten Voraussetzungen untersteht dieser Genehmigungsbeschluss dem fakultativen oder obligatorischen Referendum (Art. 140 und 141 BV). Aus dem dargelegten Grundsatz des „actus contrarius“ ergibt sich, dass der Bundesrat für die Kündigung oder Änderung des Vertrages nicht allein zuständig sein kann, wenn er für den Vertragsabschluss nicht allein zuständig war; auch für die Kündigung oder Änderung ist ein analoger vorgängiger Genehmigungsbeschluss notwendig.

2.2.2 Zuständigkeiten von Parlament und Volk für den Erlass von wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen auf nationaler und internationaler Ebene

Anders als in früheren Zeiten können Staatsverträge nicht mehr in erster Linie als Instrumente der Aussenpolitik der Regierung betrachtet werden. Heute besteht ein erheblicher Teil der Rechtsordnung aus völkerrechtlichen Verträgen, welche Rechte und Pflichten von Personen begründen. Artikel 164 BV statuiert für „wichtige rechtsetzende Bestimmungen“ im innerstaatlichen Recht den Parlamentsvorbehalt: Sie müssen von der Bundesversammlung in der Form des Gesetzes erlassen werden. Artikel 141 BV übernimmt diesen Begriff der „wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen“ und unterstellt völkerrechtliche Verträge mit derartigen Bestimmungen dem fakultativen Referendum. Es ist daher in demokratiepolitischer Hinsicht von zentraler Bedeutung, dass für den Abschluss, die Änderung und die Kündigung von Staatsverträgen analoge Regeln gelten wie für den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Gesetzen. Es erscheint in dieser Sicht undenkbar, dass völkerrechtliche Verträge wie z.B. die Europäische Menschenrechtskonvention oder das Freizügigkeitsabkommen mit der EU durch den Bundesrat allein gekündigt werden können. Übrigens stellt dies auch der Bundesrat in seiner Antwort auf die Interpellation 14.4249 (siehe oben Ziff. 1) fest. Indem er trotzdem an der eigenen alleinigen Kompetenz grundsätzlich festhält, scheint er es seinem Ermessen überlassen zu wollen, ob „ein besonders wichtiger Vertrag“ vorliegt, der ausnahmsweise doch dem Parla-