Rapport explicatif

Dans le domaine des traités internationaux, le principe de l’acte contraire doit être considéré comme à nouveau entièrement applicable en tous cas depuis la modification constitutionnelle du 9 février 2003, qui a établi un quasi-parallélisme des compétences pour légiférer au niveau national et au niveau international. Dans son message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, le Conseil fédéral avait déjà indiqué ce qui suit au sujet du train de mesures concernant les droits populaires : « Selon le droit en vigueur, les traités internationaux importants ne sont pas tous soumis au référendum. Les citoyens ne peuvent donc pas s’exprimer sur la conclusion de nombreux traités importants, ce qui ne peut être satisfaisant d’un point de vue démocratique » (FF 1997 I 477). Bien que le train de mesures proposé par le Conseil fédéral n’ait pas abouti, les propositions relatives à l’élargissement du champ d’application du référendum en matière de traités internationaux n’avaient aucunement été contestées. La CIP-E a repris les éléments de ce train de mesures susceptibles de réunir une majorité dans son projet du 2 avril 2001. L’objectif a été atteint avec la modification de l’art. 141 Cst., qui a été acceptée par le peuple et les cantons le 9 février 2003 : « Il s’agit de faire en sorte que les droits populaires soient les mêmes en matière de droit international qu’en matière de droit national » (FF 2001 4591). « […] du fait que les traités internationaux contiennent de plus en plus de décisions de principe ayant une influence sur les législations nationales, il importe que le peuple puisse se prononcer sur l’adoption même d’un tel traité. Cela permettra d’éviter que l’adoption d’un traité soit remise en question plus tard, si le référendum est saisi par des citoyens opposés aux dispositions d’exécution élaborées » (FF 2001 4613). Le parallélisme en matière de droit de référendum dont dispose le peuple et le parallélisme de la répartition des compétences entre l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral pour légiférer au niveau national et au niveau international vont de pair, car la compétence du Parlement constitue une condition à l’exercice du droit de référendum par le peuple.

Le Conseil fédéral est certes compétent en matière de ratification et, par conséquent, de dénonciation et de modification des traités internationaux en vertu de l’art. 184, al. 2, Cst. Toutefois, selon l’art. 166, al. 2, Cst., le Conseil fédéral ne détient pas cette compétence à lui seul, car il doit obtenir l’approbation de l’Assemblée fédérale avant la ratification. Dans certaines conditions, l’arrêté portant approbation du traité est soumis au référendum obligatoire ou facultatif (art. 140 et 141 Cst.). En vertu du principe susmentionné de l’acte contraire, le Conseil fédéral ne peut détenir à lui seul la compétence de dénoncer ou de modifier un traité s’il ne détenait pas à lui seul la compétence de conclure ce même traité : une décision d’approbation préalable est nécessaire par analogie pour la dénonciation ou la modification du traité.

2.2.2 Compétences du Parlement et du peuple pour édicter des dispositions importantes fixant des règles de droit au niveau national et au niveau international

Contrairement à ce qui était le cas jadis, les traités internationaux ne peuvent plus être considérés avant tout comme des instruments de la politique extérieure du gouvernement. Aujourd’hui, une partie considérable de l’ordre juridique se compose de traités internationaux qui fondent des droits et obligations individuels. Il ressort