Erläuternder Bericht

Zuständigkeiten. So wurde die Schweiz in den letzten Jahren vermehrt mit Rechtshilfeersuchen von anderen Strafinstitutionen konfrontiert. Beispielsweis musste sie im November 2016 ein Rechtshilfeersuchen des Special Tribunal for Lebanon (STL) ablehnen, welches den Mord am damaligen libanesischen Präsidenten Rafik Hariri untersucht. Es fehlte eine Rechtsgrundlage für die Rechtshilfe der Schweiz an das STL.⁶ Fast zeitgleich rückte die Frage der allfälligen rechtshilfeweisen Zusammenarbeit mit dem „International, Impartial and Independent Mechanism“ (Syrien-Mechanismus) zur Untersuchung und Beweissicherung hinsichtlich der Verbrechen im Syrienkonflikt in den Fokus des Interessens. Die UNO-Generalversammlung hat diesen am 21. Dezember 2016 per Resolution⁷ geschaffen und er hat seinen Sitz in Genf. Am 21. September rief der UNO-Sicherheitsrat eine unabhängige Ermittlungsgruppe ins Leben, die Angehörige des „Islamischen Staates“ im Irak zur Rechenschaft ziehen soll.⁸ Weitere (teil-)internationale Tribunale sind zudem in den letzten Jahren für die Situationen im Kosovo, in Sri Lanka, im Tschad, im Südsudan und in der Zentralafrikanischen Republik geschaffen worden. Die Errichtung weiterer Institutionen steht regelmässig zur Diskussion, zuletzt etwa mit Blick auf die Ereignisse in Myanmar. Aufgrund dieser Entwicklungen erhielt die Frage neue Aktualität, ob die Schweiz im Bereich der Rechtshilfe bei Völkerrechtsverbrechen (Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen), für welche speziell dafür geschaffene internationale Einrichtungen wie z.B. Tribunale, Untersuchungsmechanismen und -kommissionen oder andere Institutionen eingesetzt wurden, hinreichend kooperationsfähig sei. Dies namentlich vor dem Hintergrund, dass sich die Schweiz in internationalen Foren seit Jahren für den Kampf gegen die Straflosigkeit für schwerwiegende Verletzungen des Völkerrechts ausspricht und engagiert.

1.2 Ermittlung des Gesetzgebungsbedarfs – rechtliche und politische Erwägungen hinsichtlich der angestrebten neuen Regelung

1.2.1 Worin besteht die Lücke?

Rechtshilfe in Strafsachen ist klassischerweise zwischenstaatliche Zusammenarbeit. Der eine Staat führt ein Strafverfahren, der andere Staat unterstützt selbiges mittels eigenen Handlungen. Dahinter steht das klassische Konzept, dass Strafrecht als staatliche Souveränitätsbastion⁹ ausschliessliche Sache der Staaten sei. Dieser Verständnisstand spiegelt sich auch in den schweizerischen Staatsverträgen im Bereich der Rechtshilfe, wo regelmässig auf die Zusammenarbeit zwischen Staaten als Vertragsparteien verwiesen wird, und wie bereits erwähnt wurde auch im IRSG. Dessen Anwendungsbereich beschränkt sich gemäss Artikel 1 Absatz 1 ausdrücklich auf die „zwischenstaatliche Zusammenarbeit“.

Als in den 1990er Jahren die UNO die beiden ad-hoc-Straftribunale für ex-Jugoslawien und Ruanda schuf, war auch die Schweiz erstmals mit der Möglichkeit von Rechtshilfeersuchen eines nicht-nationalstaatlichen Akteurs konfrontiert. Vor diesem Hintergrund wurde der bereits erwähnte dringliche Bundesbeschluss für die Zusammenarbeit mit diesen beiden Tribunalen verabschiedet. Dieser war im Grundsatz nicht auf Dauer angelegt, sondern diente dem Zweck, aufgrund der zeitlichen Dringlichkeit die Grundzüge der IRSG-Zusammenarbeit auf diese Tribunale zu übertragen. Bereits im Bundesbeschluss sah man in weiser Voraussicht die Möglichkeit vor, diesen auf dem Verordnungsweg auf weitere vom UNO-Sicherheitsrat geschaffene Straftribunale mit ähnlichen Kompetenzen, wie sie das Jugoslawien- und das Ruandatribunal hatten, auszudehnen.