Rapport explicatif

1.1.2 Enjeux dans le domaine de l’entraide judiciaire accordée aux tribunaux pénaux internationaux

Quand, en 2002, la Cour pénale internationale permanente (CPI) a commencé ses travaux à La Haye prédominait l’espoir qu’elle rende superflue l’existence d’autres institutions pénales internationales. Il s’est avéré que, pour des raisons avant tout géopolitiques, de telles institutions ont continué de voir le jour. Selon les États et les régions du monde, la CPI ne dispose pas du même soutien; il arrive que, pour des raisons politiques, les parties intéressées continuent de préférer que soit désignée une institution possédant des compétences limitées ou spécifiques. C’est ainsi que, ces dernières années, la Suisse a été confrontée à un nombre croissant de demandes d’entraide judiciaire émanant d’autres institutions pénales. À titre d’exemple, en novembre 2016, elle s’est vue contrainte de refuser la demande d’entraide judiciaire du Tribunal spécial pour le Liban (TSL), lequel enquêtait sur le meurtre de l’ancien Président libanais Rafik Hariri. Une base juridique faisait défaut pour que la Suisse puisse l’accepter⁶. Quasiment au même moment, il était de nouveau question d’une éventuelle coopération au titre de l’entraide judiciaire au moyen d’un « Mécanisme international, impartial et indépendant » (Mécanisme pour la Syrie) chargé de conserver les preuves et de faciliter l’enquête sur les crimes commis dans le cadre du conflit syrien. Ce mécanisme a été mis en place par une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies⁷ du 21 décembre 2016; il a son siège à Genève. Le 21 septembre, le Conseil de sécurité des Nations Unies a mis sur pied un groupe d’enquête indépendant chargé d’amener les membres de « l’État islamique » en Irak à rendre des comptes⁸. Ces dernières années, d’autres tribunaux internationaux ou en partie internationaux ont en outre été créés pour les situations au Kosovo, au Sri Lanka, au Tchad, au Soudan du Sud et dans la République centre-africaine. La constitution d’autres institutions est régulièrement envisagée, comme cela a encore été le cas récemment à la suite des événements survenus au Myanmar. Ces développements ont conduit à de nouveau se demander si la Suisse est capable de coopérer de manière suffisante dans le domaine de l’entraide judiciaire pour ce qui est des violations du droit international, telles que les génocides, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, pour lesquelles des institutions internationales, comme les tribunaux, les mécanismes et les commissions d’enquête notamment, ont été créées. Il faut rappeler que la Suisse s’exprime et s’engage déjà depuis des années dans les forums internationaux en faveur de la lutte contre l’impunité des violations graves du droit international.

1.2 Détermination du besoin de légiférer: considérations juridiques et politiques s’agissant de la nouvelle réglementation visée

1.2.1 Où se trouvent les lacunes?

De manière classique, l’entraide judiciaire en matière pénale consiste en une coopération interétatique. Un État exécute une procédure pénale, l’autre le soutient en accomplissant certains actes. Selon le concept sous-jacent communément admis, le droit pénal, véritable bastion de la souveraineté étatique⁹, est exclusivement l’affaire des États. Ce concept se reflète également dans les traités internationaux conclus par la Suisse en matière d’entraide judiciaire qui renvoient régulièrement les parties contractantes à la coopération entre les États. Comme mentionné précédemment, l’EIMP ne fait pas figure d’exception puisque la version allemande de l’art. 1, al. 1, EIMP limite expressément son champ d’application à la