Erläuternder Bericht

Vorentwurf und erläuternder Bericht

zum Bundesgesetz über Pilotprojekte zu Mobility-Pricing

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Bis 2040 ist gemäss Prognosen¹ eine Zunahme im Personenverkehr um 25% und im Güterverkehr um 37% zu erwarten. Insbesondere die dicht besiedelten urbanen Räume, in denen über 80% der Schweizer Bevölkerung leben und wo die Hauptwirtschaftsleistung der Schweiz erbracht wird, sind von der stetigen Verkehrszunahme betroffen. Das prognostizierte Verkehrswachstum führt in den Agglomerationen und Städten sowie auf den Hauptachsen zwischen den grossen Ballungsräumen dazu, dass die Kapazitätsgrenzen der Verkehrsinfrastrukturen überschritten werden. Die Überlastungen im Verkehrssystem führen zu Stau, längeren Reisezeiten sowie Komforteinbussen für die Reisenden. Die Verkehrsüberlastungen treten tageszeitlich unterschiedlich, häufig aber zu den Spitzenzeiten am Morgen und am Abend auf.

Bund, Kantone, Gemeinden sowie die Transportunternehmen wenden bereits vielfältige Massnahmen an, um auch in Zukunft die Mobilität der Bevölkerung sicher zu stellen. Viele dieser Massnahmen stossen jedoch an ihre Grenzen, weil der Platz für zusätzliche Verkehrsinfrastrukturen beschränkt ist und das gesamte Verkehrsvolumen aufgrund der Bevölkerungsentwicklung immer weiter zunimmt. Eine Massnahme zur Behebung von Verkehrsproblemen bzw. -überlastungen blieb bisher in der Schweiz weitgehend ungenutzt: der Einsatz von ausdifferenzierten Preissystemen, beispielsweise in Form von zeitlich und örtlich unterschiedlicher Mobilitätsabgaben (als Abkehr von Einheits- oder Pauschaltarifen), die eine Beeinflussung der Verkehrsnachfrage und damit eine gezielte Bewirtschaftung der vorhandenen Verkehrskapazitäten ermöglichen.

Eine differenzierte Bepreisung im Verkehrs- und Mobilitätsbereich war zwar vielfach Gegenstand von theoretischen Untersuchungen², jedoch wurde diese bisher nicht in die Praxis übertragen. Eine Ausnahme bildet die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe³ (LSVA). Nachdem der Bundesrat im Jahr 2016 seine Vorstellungen zu Mobility-Pricing in einem Konzeptbericht⁴ dargelegt hat, folgte basierend auf diesen Konzeptbericht auf der Grundlage eines Verkehrsmodells eine theoretische Wirkungsanalyse am Beispiel der Region Zug⁵. Diese Studie hat, wie frühere Studien auch, ergeben, dass Preisdifferenzierungen im Verkehr ihre gewünschte Wirkung entfalten und damit einen Beitrag zur Lösung von Verkehrsproblemen leisten können.

Dass die Anwendung von Mobility-Pricing bisher in der Praxis weitgehend unterblieb, hat mehrere Gründe.

- Fehlende Systeme, die zur räumlichen und zeitlichen Steuerung geeignet sind: Im Strassenverkehr besteht auf Bundesebene mit der Mineralölsteuer zwar ein sehr effizientes und effektives System zur Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur, dieses System ist jedoch nicht dazu geeignet, die Verkehrsnachfrage räumlich oder zeitlich zu beeinflussen und zu steuern.

- Fehlende rechtliche Grundlagen: Die bestehenden rechtlichen Grundlagen auf Bundesebene erlauben zudem zurzeit keine Abgaben, die eine gezielte Beeinflussung der Verkehrsnachfrage ermöglichen würden.

- Fehlende technische Möglichkeiten: Im öffentlichen Verkehr waren bis vor Kurzem die technischen Möglichkeiten beschränkt, um ausgeprägte Tarifdifferenzierungen einzusetzen. Erst mit der zunehmenden Digitalisierung ergeben sich neue Möglichkeiten, wobei auch hier die aktuellen und historisch gewachsenen Tarifsysteme neuen Lösungsansätzen Grenzen setzen.

- Fehlender Handlungsspielraum: Die Ausgestaltung und Festlegung der Tarife im öffentlichen Verkehr fällt in die Zuständigkeit der Transportunternehmen. Die öffentliche Hand hat diesbezüglich nur einen geringen Einfluss.

Der Einsatz von ausdifferenzierten Preissystemen im Verkehr ist somit in der Schweiz weitgehend Neuland. Eine schweizweite Umsetzung sowie endgültige Einführung von neuen Bepreisungsformen dürfte auf zwei Hauptschwierigkeiten stossen: (1) Es fehlen die Erfahrungen, wie genau, in welchem Umfang und in welcher Situation die Verkehrsteilnehmerinnen und -teilnehmer auf verschieden differenzierte Preismodelle tatsächlich reagieren und somit welche verkehrlichen (und andere) Wirkungen tatsächlich eintreten. Damit fehlen auch Grundlagen, wie ein neues System ausgestaltet und allenfalls optimiert werden müsste, um die vorgesehenen Ziele zu erreichen. (2) Weil Neuland, fehlt auch das Verständnis und die Akzeptanz der betroffenen Bevölkerung. Die Betroffenen selbst haben keine eigenen konkreten (positiven) Erfahrungen mit Mobility-Pricing und können sich damit auch noch kein Urteil über die Vor- und Nachteile des neuen Systems bilden. Die bereits bekannten Anwendungen im Ausland sind dabei wenig hilfreich, da dort andere Verkehrsverhältnisse als in der Schweiz vorherrschen. Die Aussagekraft der ausländischen Systeme ist daher entsprechend beschränkt. Erkenntnisse und Erfahrungen können daher nur mit punktuellen (d.h. örtlich begrenzt) und befristeten Pilotprojekten gesammelt werden. Diese sind entsprechend reversibel: wenn es nicht funktioniert, können entweder Anpassungen erfolgen oder es kann ins alte System zurückgewechselt werden.

Verkehrsüberlastungen und -probleme entstehen vor allem in Agglomerationen und urbanen Räumen, wo sich die verschiedenen Netzelemente im Strassenbereich (Gemeinde-, Kantons- und Nationalstrassen) und Netze des öffentlichen Verkehrs (Fern-, Regional- und Ortsverkehr) überlagern. Insofern betreffen die Kapazitätsüberlastungen im Verkehrsnetz nicht nur den Bund, sondern in erster Linie auch die Kantone und Gemeinden. Der Bund ist heute strassenseitig nur für das Nationalstrassennetz zuständig und im öffentlichen Verkehr sind die Transportunternehmen für die Festlegung der Tarife verantwortlich. Insofern ist der Handlungsspielraum des Bundes eingeschränkt, um ein Mobility-Pricing alleine weiter voran zu treiben. Vielmehr braucht es ein gemeinsames Vorgehen von Bund, Kantonen, Gemeinden, Transportunternehmen und Tarifverbünden. Eine Umfrage im Frühjahr 2020 bei den Kantonen und Städten hat gezeigt, dass ein Interesse an der Durchführung von Pilotprojekten besteht. Bei dieser Ausgangssituation