Rapport explicatif

1 Présentation de l’objet

1.1 Contexte

1.1.1 Aperçu de la RPT

1.1.1.1 Système actuel et lacunes

Deux traits distinguent le fédéralisme helvétique. D’une part, la Suisse présente avec ses 26 cantons et ses quelque 2700 communes une articulation territoriale extrêmement fine. D’autre part, les cantons et les communes disposent de larges compétences, telles que l’autonomie financière et fiscale des cantons ou l’autonomie communale.

Ce fédéralisme vigoureux comporte toute une série d’avantages. Outre la séparation classique – horizontale – des pouvoirs, le fédéralisme instaure des filtres verticaux. Il implique l’attribution de compétences aux collectivités décentralisées, ce qui constitue en soi une protection renforcée des minorités linguistiques et culturelles et permet mieux qu’un système centralisé de satisfaire les besoins et les aspirations régionaux des citoyens. La concurrence entre cantons et entre communes peut déboucher sur des formules novatrices, certains cantons développant, mettant en œuvre et testant des solutions inédites qui sont ensuite adoptées par d’autres cantons, voire par l’ensemble du pays. Enfin, une saine concurrence fiscale et les instruments de la démocratie directe utilisés jusqu’aux échelons inférieurs de l’Etat ont des effets modérateurs à la fois sur les activités et les dépenses publiques.

Or un fédéralisme aussi prononcé que celui que connaît la Suisse suppose aussi des écarts de capacité économique et financière entre les collectivités publiques. Ainsi, tous les cantons n’offrent pas des conditions d’implantation équivalentes en comparaison suisse ou internationale. Les régions périphériques notamment, par leur éloignement des grands centres, sont relativement peu attrayantes. Les facteurs topographiques et une population clairsemée y renchérissent en particulier la fourniture des biens et services publics. Mais les grandes villes sont aussi pénalisées: dans bien des secteurs, comme la prévoyance sociale et la sécurité publique, elles sont confrontées à des charges accrues, du fait de leur structure démographique et de leur fonction de centres de l’activité économique, sociale et politique. Pour toutes ces raisons, un système performant de péréquation financière est indispensable dans un Etat fédéral.

Tel qu’il se présente aujourd’hui, le système de transferts entre la Confédération et les cantons est un produit de l’évolution historique et non l’expression d’un programme. Son développement, qui remonte à la naissance de l’Etat fédéral, reflète une double tendance à la centralisation des tâches étatiques et à l’expansion du fédéralisme d’exécution. En effet, comme les vastes compétences dont disposent les cantons restreignaient ses possibilités d’intervention directe, la Confédération a progressivement assorti de conditions ses subventions et fixé des buts pour les tâches à exécuter. D’où une concentration croissante des compétences décisionnelles et du financement à l’échelon de la Confédération, tandis que les cantons devenaient toujours plus de simples organes d’exécution.

L’article constitutionnel de 1958 sur la péréquation financière ainsi que la loi fédérale adoptée l’année suivante forment les bases juridiques des transferts aux cantons en fonction de la capacité financière de ces derniers. A l’heure actuelle, presque tous les taux de subvention de la Confédération dépendent, sous une forme ou une autre,