Rapport explicatif

Consultation portant sur quatre conventions de l’ONU contre le terrorisme: rapport explicatif47

En vertu de l’art. 3, par. 2, du Protocole, la Convention SUA ne s’applique pas aux activités des forces armées en période de conflit armé, au sens donné à ces termes en droit international humanitaire, qui sont régies par ce droit, ni aux activités qui sont menées par les forces armées d’un Etat dans l’exercice de leurs fonctions officielles, en tant qu’elle sont régies par d’autres règles de droit international (art. 2^bis, par. 2). On trouve des clauses analogues dans plusieurs autres conventions de l’ONU contre le terrorisme, par exemple dans la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif ou dans la Convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire ainsi que dans l’amendement à la Convention sur la protection physique des matières nucléaires, qui sont tous les deux objets du présent rapport explicatif. Contrairement à ces instruments, le Protocole de 2005 ne contient pas de complément assujettissant l’exclusion des forces armées du champ d’application du traité international de lutte contre le terrorisme en question à la réserve que cette disposition d’exclusion ne permet ni d’excuser ni de rendre licites des actes par ailleurs illicites, ni d’empêcher les poursuites pénales en vertu d’autres lois.

Ainsi que nous l’avons déjà précisé plus haut, la Suisse a adopté une position constante en estimant que pareilles exceptions aménagées en faveur de certaines catégories de personnes et de leurs actes n’étaient acceptables que si ces actes tombent sous le coup du droit international humanitaire ou s’ils ne viennent pas enfreindre le droit international public. Fidèle à cette position, elle a toujours fait tout son possible au cours des dix dernières années pour obtenir que ce complément normatif destiné à prévenir l’impunité soit introduit dans les traités internationaux de lutte contre le terrorisme au titre d’une garantie minimale.⁸¹ Le mandat donné par le Conseil fédéral en vue des négociations pour la révision de la Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime ne faisait pas exception à cette règle. En raison de la pression générale exercée en vue de faire aboutir les négociations le plus rapidement possible, la délégation suisse n’est pas parvenue à faire adopter cette garantie contre l’impunité de manière expresse dans le Protocole. L’intérêt prépondérant qu’il y avait à faire adopter la Convention par consensus n’a pas permis à la Suisse d’imposer sa position. De l’avis du Conseil fédéral, cette lacune est regrettable parce qu’elle implique en fait que les actes terroristes commis par des forces armées en temps de paix ne tombent pas sous le coup de la Convention SUA s’ils sont régis par d’autres règles quelconques du droit international. Se fondant sur la pratique constante et cohérente de la Suisse dans le contexte de l’élaboration de traités internationaux de lutte contre le terrorisme et conformément à ce qui a été fait dans d’autres conventions sectorielles de lutte contre le terrorisme, le Conseil fédéral propose par conséquent d’accompagner l’adhésion de la Suisse au Protocole de 2005 d’une déclaration précisant que la Convention SUA ne justifie ni ne rend licites des actes par ailleurs illicites et n’exclue pas l’exercice de poursuites sous l’empire d’autres lois. Cette déclaration aurait pour conséquence de permettre à la Suisse d’appliquer la Convention SUA – par exemple en cas d’attentat à l’explosif contre un navire battant son pavillon – même si un autre Etat estimait que la Convention ne s’applique pas parce que