Das Recht auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I

Einleitung

I.Fragestellung

1«Eine Wohnung ist nicht alles, aber ohne Wohnung ist alles nichts».¹ Wie und wo wir wohnen, ist entscheidend für die Entwicklung unserer gesamten Lebenssituation. Eine Wohnung bietet auch in ihrer einfachsten Ausführung Schutz vor Kälte, Hitze, Wind und Regen. Sie ermöglicht die Befriedigung lebensnotwendiger Grundbedürfnisse wie Schlaf und Nahrung und fördert die Gesundheit. Gleichzeitig bildet die Wohnung den Mittelpunkt des gesellschaftlichen Lebens, wo soziale und familiäre Kontakte gepflegt werden und so auch am politischen sowie kulturellen Diskurs teilgenommen wird. Eine Wohnung ist demnach unerlässlich für unsere persönliche Entfaltung und intellektuelle Weiterentwicklung. Zugleich dient sie als Rückzugsort ins Private, wo wir Ruhe, Erholung, Geborgenheit, Intimität und Sicherheit finden. Unsere Beziehung zu unserer Wohnung und unserem Wohnort prägt unsere Identität und Kultur, wie wir uns sehen und wie wir von anderen wahrgenommen werden. Eine Wohnung stellt in diesem Sinne mehr als ein Dach über dem Kopf dar; als unser Zuhause ist sie von zentraler Bedeutung für unsere Autonomie, unser Wohlbefinden sowie unsere gesellschaftliche Teilhabe und somit auch für unsere Würde.

2Während eine Wohnung und ein damit verbundenes Zuhause für die meisten Menschen — zumindest in Westeuropa — zur Selbstverständlichkeit geworden ist, ist dies für rund 150 Millionen Menschen weltweit nicht der Fall.² Allein in Europa müssen heute beinahe 900’000 Menschen im öffentlichen Raum leben.³ Mitten unter uns wohnen sie auf der Strasse, unter Brücken, auf öffentlichen Plätzen und in Parkanlagen. An Orten, an denen Menschen in der Regel Witterungseinflüssen sowie anderen Gefahren unmittelbar ausgesetzt sind. Überall dort, wo keine Rückzugsorte bestehen, die es Menschen ermöglichen würden, in einem geschützten Rahmen ihre Grundbedürfnisse zu befriedigen, Ruhe und Erholung zu finden und soziale Kontakte zu pflegen. Ferner sind Menschen, die diese grundlegenden Tätigkeiten im öffentlichen Raum ausüben müssen, mit Vorurteilen behaftet und werden häufig von der Gesellschaft stigmatisiert und ausgegrenzt.

3Obdachlose Menschen sind auch in der reichen Schweiz keine Seltenheit mehr. Gemäss Schätzungen sind hierzulande rund 3’810 Menschen von Obdachlosigkeit betroffen; Tendenz steigend.⁴ Mehr als die Hälfte von ihnen sind Migrant:innen ohne geregelten Aufenthaltsstatus.⁵ Aus Angst vor der Polizei oder der Migrationsbehörde können sie weder auf staatliche Hilfe zählen noch auf Notunterkünfte zurückgreifen, die für obdachlose Menschen vorgesehen sind. Obdachlose Migrant:innen ohne geregelten Aufenthaltsstatus stellen aus diesem Grund eine noch vulnerablere Personengruppe innerhalb ohnehin schon gesellschaftlich stigmatisierter und benachteiligter Menschen dar.

4Vor diesem Hintergrund verfolgt die vorliegende Dissertation das Ziel, das Recht auf angemessene Wohnung obdachloser Menschen aus einer menschenrechtlichen Perspektive zu untersuchen. Der Fokus liegt dabei auf den justiziablen Kernverpflichtungen der Aufenthaltsstaaten, die sich gegenüber obdachlosen Menschen und insbesondere obdachlosen Migrant:innen aus dem Recht auf angemessene Wohnung des UNO-Pakts I ergeben.

II.Stand der Forschung

5Gerade im internationalen Menschenrechtsschutz lassen sich viele verschiedene Akteur:innen finden, die sich mit der Konkretisierung des Rechts auf angemessene Wohnung des UNO-Pakts I und seinen staatlichen Verpflichtungen auseinandergesetzt haben. So tragen in der internationalen Lehre und Praxis insbesondere Wissenschaftler:innen,⁶ Menschenrechtsorgane⁷ sowie UNO-Sonderberichterstatter:innen,⁸ die Staatengemeinschaft⁹ und nicht zuletzt — S. 3 —verschiedene Nichtregierungsorganisationen¹⁰ dazu bei, dass das Recht auf angemessene Wohnung eines der bekanntesten sozialen Menschenrechte überhaupt ist. In diesem Sinne ist das Recht auf angemessene Wohnung zum Mittelpunkt unterschiedlicher akademischer, institutioneller, aktivistischer und politischer Interessen geworden. Dies hat in der Folge zu einer nahezu unüberschaubaren Vielfalt an Literatur, Berichten, internationalen Erklärungen und Dokumenten zum Recht auf angemessene Wohnung geführt.

6Trotz dieser positiven Entwicklungen ergeben sich einige Schwierigkeiten bei der rechtlichen Verwirklichung des Rechts auf angemessene Wohnung auf nationaler sowie internationaler Ebene. So stufen viele Länder wie zum Beispiel die Schweiz das Recht auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I als eine überwiegend programmatische, nicht justiziable, staatliche Zielsetzung ein. International fehlt es darüber hinaus an rechtlich verbindlichen Durchsetzungsmechanismen, die den konkreten Inhalt des Rechts auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I bindend festlegen würden. Insofern erstaunt es nicht, dass eine rechtsverbindliche Auseinandersetzung mit dem Recht auf angemessene Wohnung des UNO-Pakts I bisher ausgeblieben ist.

7Die vorliegende Dissertation nimmt diese rechtlichen Herausforderungen zum Anlass, einen Beitrag zur Konkretisierung des Rechts auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I in rechtsdogmatischer Weise zu leisten und damit dessen justiziables Potential aufzuzeigen. Im Weiteren bildet die inhaltliche Tragweite des Rechts auf angemessene Wohnung die Voraussetzung dafür, dass die Art und Weise, wie Obdachlosigkeit von Letzterem erfasst wird, bestimmt werden kann und die daraus erwachsenden Kernverpflichtungen identifiziert werden können.

III.Gegenstand der Untersuchung

8Das Recht auf angemessene Wohnung wird vorliegend anhand von Art. 11 Abs. 1 UNO-Pakt I untersucht. Letzterer normiert ein Recht auf einen angemessenen Lebensstandard einschliesslich ausreichender Unterbringung:

«Die Vertragsstaaten erkennen das Recht eines jeden auf einen angemessenen Lebensstandard für sich und seine Familie an, einschliesslich ausreichender Ernährung, Bekleidung und Unterbringung, sowie auf eine stetige Verbesserung der Lebensbedingungen. Die Vertragsstaaten unternehmen geeignete — S. 4 —Schritte, um die Verwirklichung dieses Rechts zu gewährleisten, und erkennen zu diesem Zweck die entscheidende Bedeutung einer internationalen, auf freier Zustimmung beruhenden Zusammenarbeit an.»¹¹

9Folglich verankert der UNO-Pakt I das Recht auf angemessene Wohnung nicht in einem separaten Artikel, sondern erwähnt es ausdrücklich im Recht auf einen angemessenen Lebensstandard. Aufgrund der Bedeutung, die dem Recht auf angemessene Wohnung in der internationalen Lehre und Praxis zugeschrieben wird, wird es heute jedoch als eigenständiges Menschenrecht innerhalb des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard anerkannt.¹² Die Dissertation folgt dieser vorherrschenden Doktrin und versteht das Recht auf angemessene Wohnung als ein Menschenrecht, das im Kontext des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard zu konkretisieren ist.

10Im Weiteren wird in dieser Arbeit in Anlehnung an den englischen Wortlaut des Art. 11 Abs. 1 UNO-Pakt I, der von einem «adequate [...] housing» spricht, durchgängig der Begriff «angemessene Wohnung» verwendet. Eine analytische Auseinandersetzung, weshalb nachstehend bewusst auf die deutsche Übersetzung «ausreichende Unterbringung» verzichtet und stattdessen auf den Begriff «angemessene Wohnung» zurückgegriffen wird, findet sich im dritten Teil dieser Dissertation. Ist im Folgenden die Rede von «Wohnung» wird damit ein generischer Oberbegriff verstanden, welcher verschiedene Arten von physischen Wohnräumen erfasst.

IV.Aufbau und Methode

11Die Dissertation gliedert sich im Anschluss an diese Einleitung in drei Teile und rekurriert auf die allgemein bekannten Methoden der Rechtsdogmatik. Im ersten Teil dieser Dissertation wird das Phänomen der Obdachlosigkeit beschrieben. Letzteres gibt die faktischen Rahmenbedingungen vor, in denen das Recht auf angemessene Wohnung zu kontextualisieren und zu analysieren ist. Von grundlegender Bedeutung für die Eingrenzung der vorliegenden Analyse sind vorab die Definition (Kapitel II.), das Ausmass (Kapitel III.) sowie die Ursachen von Obdachlosigkeit (Kapitel IV.). Diese bilden die Grundlage für die Identifizierung der von Obdachlosigkeit betroffenen Personengruppen (Kapitel V.), denen gegenüber die justiziablen Kernverpflichtungen des Rechts auf angemessene Wohnung zu ermitteln sind. Schliesslich folgt eine Darstellung der tatsächlichen Situation in Notunterkünften für obdachlose Menschen — S. 5 —in Europa (Kapitel VI.). Die sich daraus ergebenden Problematiken sollen helfen, das Recht auf angemessene Wohnung im zweiten und dritten Teil der vorliegenden Arbeit anhand verschiedener Fragestellungen strukturiert zu untersuchen.

12Der zweite Teil dieser Arbeit widmet sich den dogmatischen sowie methodischen Grundlagen des UNO-Pakts I, an denen sich die Konkretisierung des Rechts auf angemessene Wohnung im dritten Teil orientieren soll. Da auf internationaler Ebene ein rechtsverbindlicher Überwachungsmechanismus für die UNO-Pakt I-Rechte fehlt, haben verschiedene internationale Expert:innen sowie der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, quasi stellvertretend, das dogmatische Fundament, auf dem der UNO-Pakt I fusst, erarbeitet. Kapitel I. widmet sich deshalb den wichtigsten Arbeiten dieser Akteur:innen, die zur dogmatischen Untermauerung des UNO-Pakts I beigetragen haben. Darauf aufbauend wird in Kapitel II. die Dogmatik, welche den justiziablen Kernverpflichtungen der UNO-Pakt I-Rechte zugrunde liegt, beschrieben. Kapitel III. befasst sich sodann mit der Methodik, anhand derer das Recht auf angemessene Wohnung bzw. dessen sachlicher Schutzbereich im zweiten Teil ausgelegt bzw. konkretisiert wird. Erörtert werden dabei die verschiedenen Auslegungsregeln der Wiener Vertragsrechtskonvention. Dazu zählen die grammatikalische, systematische und teleologische Auslegungsmethode sowie weitere ergänzende Auslegungsmittel.

13Der dritte Teil dieser Arbeit befasst sich mit der Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung anhand der Auslegungsmethoden der Wiener Vertragsrechtskonvention. Ziel soll es sein, verschiedene materielle sowie prozedurale Teilgehalte des Rechts zu identifizieren, um auf dieser Grundlage die justiziablen Kernverpflichtungen gegenüber obdachlosen Menschen ermitteln zu können. In diesem Zusammenhang orientiert sich die Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung an spezifischen Fragen, die in Kapitel I. erörtert werden. Kapitel II. widmet sich anschliessend der grammatikalischen Auslegung des Begriffs «angemessene Wohnung». Die darauf aufbauende systematische Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung ist in zwei Teile gegliedert. So erfolgt die Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung einerseits im Kontext des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard sowie punktueller, im UNO-Pakt I verankerter Rechte und anhand des Prinzips der Menschenwürde (systematische Auslegung im engen Sinn, Kapitel III.). Andererseits wird das Recht auf angemessene Wohnung im Kapitel V. mittels der Staatenpraxis (systematische Auslegung im weiten Sinn) sowie weiterer Auslegungsmittel analysiert. Die teleologische Auslegung wird im Zusammenhang mit der systematischen Auslegung miteinbezogen. Abschliessend folgt eine Zusammenfassung der herausgearbeiteten materiellen sowie prozeduralen Teilgehalte — S. 6 —des Rechts auf angemessene Wohnung. In diesem Rahmen sollen auch die justiziablen Kernverpflichtungen, die sich gegenüber obdachlosen Menschen ergeben, identifiziert werden (Kapitel VI.).

14Abgerundet wird die Dissertation durch Schlussfolgerungen, welche die verschiedenen Erkenntnisse der Analyse zusammenfassen und einen Ausblick auf mögliche weitere Forschungsfragen im Zusammenhang mit dem Recht auf angemessene Wohnung eröffnen.

V.Begriffserklärungen

A.Umgang mit englischen Fachbegriffen und deutschen Übersetzungen

15Aufgrund der mehrheitlich englischsprachigen Literatur, die dieser Dissertation zugrunde liegt, werden nachfolgend gängige, im Rahmen des internationalen Menschenrechtsschutzes herausgebildete Fachbegriffe nicht ins Deutsche übersetzt.¹³ Dieses Vorgehen gründet darauf, dass die entsprechenden deutschen Übersetzungen teilweise sehr ungenau und/oder in der internationalen Praxis wenig bekannt sind. Soweit englische Fachbegriffe und Zitate mithilfe von digitalen Übersetzungsprogrammen übernommen wurden, ist dies in den entsprechenden Fussnoten gekennzeichnet.

B.Vulnerable Personengruppen

16Wo nicht anders vermerkt werden unter dem Begriff «vulnerable Personengruppen» die folgenden Personen verstanden: «ethnische Minoritäten, People of Color, Migrant:innen, Flüchtlinge und Binnenvertriebene, Frauen, indigene Minoritäten, queere Menschen, Menschen mit körperlichen und geistigen Beeinträchtigungen, obdachlose Menschen und armutsbetroffene Menschen».¹⁴

C.Globaler Norden und Globaler Süden

17Die Begriffe «Globaler Norden» und «Globaler Süden» ersetzen die Termini «Industrieländer» sowie «Entwicklungsländer».¹⁵ Sie dienen dazu, die Länder dieser Welt möglichst ohne Hierarchien und Wertungen zu benennen. Zu den — S. 7 —Ländern des «Globalen Nordens» zählen vorliegend: die Schweiz, die EU- und EFTA-Staaten sowie Grossbritannien, Kanada, Australien und Neuseeland. Zum «Globalen Süden» gehören Länder in Afrika, Lateinamerika und Asien.

D.Gendergerechte Sprache

18Die Autorin bemüht sich um eine gendergerechte Sprache. Wo linguistisch nicht anders möglich, wird auf das generische Femininum zurückgegriffen.