Das Recht auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I

C.Kernverpflichtungen der UNO-Pakt-I-Rechte

1.Konzipierung der Kernverpflichtungen

a.Entstehungsgeschichte und Ziel und Zweck der

Kerngehaltsdogmatik

141Die sich im Rahmen der WSK-Rechte ergebenden Kernverpflichtungen sind seit über dreissig Jahren fester Bestandteil der Auslegungspraxis des WSK-Ausschusses.³²⁰ Sie finden ihren autoritativen Niederschlag im General Comment Nr. 3 zur Rechtsnatur der UNO-Pakt-I-Verpflichtungen sowie in vielen weiteren General Comments zu den einzelnen UNO-Pakt-I-Rechten.³²¹

142Bereits in den 1980er Jahren haben sich verschiedene Autor:innen sowie die International Commission of Jurists mit der Konzeptualisierung der Kernverpflichtungen im UNO-Pakt I auseinandergesetzt. So verweisen die Limburger Prinzipien von 1986 darauf, dass die UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand die Existenzminimumrechte aller Menschen zu gewährleisten haben.³²² In diesem Sinne schreibt auch Philip Alston im Jahr 1987, dass die WSK-Rechte ihren Anspruch als «Rechte» verlören, wenn sich kein bestimmbarer Kern in ihnen identifizieren liesse, welcher der Einzelnen eine subjektive Anspruchsberechtigung verleihen würde.³²³

143Die Kernverpflichtungen im Rahmen des UNO-Pakts I stellen vom WSK-Ausschuss und der internationalen Lehre ausgearbeitete und systematisierte Auslegungsergebnisse dar, die sich heute zu einer weit anerkannten Doktrin entwickelt haben. Die Konzeptualisierung der Kernverpflichtungen im Rahmen des UNO-Pakts I ist, wie noch zu zeigen sein wird, auf die Auslegung von Ziel und Zweck der darin garantierten Rechte zurückzuführen.³²⁴

144Vor diesem Hintergrund zielt die Kerngehaltsdogmatik der WSK-Rechte darauf ab, einen klar umrissenen Kerngehalt der UNO-Pakt-I-Rechte zu identifizieren. Letzterer entzieht sich der Berufung auf die progressive Umsetzungspflicht und somit auf fehlende staatliche Ressourcen. Darauf aufbauend begründet die Kerngehaltsdogmatik, in Ergänzung zu den sich aus Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I progressiv ergebenden Umsetzungspflichten, unmittelbare Verpflichtungen gegenüber den Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I. Der Kerngehalt — S. 60 —bildet insofern das Fundament, auf dem die progressive Verwirklichung der Paktrechte aufzubauen ist.³²⁵

b.Bestimmung des Kerngehalts

145Die Identifizierung der verschiedenen Kernverpflichtungen setzt die Bestimmung des Kerngehalts eines UNO-Pakt-I-Rechtes voraus. Im Allgemeinen sind unter dem Kerngehalt eines Menschenrechts die wesentlichen Elemente zu verstehen, «ohne die ein Recht seine substanzielle Bedeutung als Menschenrecht verlieren würde»³²⁶ bzw. «ohne deren Gewährleistung das betroffene [Menschen-]Recht ausgehöhlt und seines Sinnes beraubt würde».³²⁷ Wird dieser harte Kern nicht geachtet, geschützt oder gewährleistet, wird davon ausgegangen, dass der entsprechende Vertragsstaat gegen seine menschenrechtlichen Verpflichtungen verstösst und das UNO-Pakt-I-Recht verletzt.³²⁸ Demnach entzieht sich der Kerngehalt eines Paktrechts grundsätzlich auch den Einschränkungsvoraussetzungen des Art. 4 UNO-Pakt I.³²⁹ Vor diesem Hintergrund unterscheidet sich die Eruierung des Kerngehalts eines UNO-Pakt-I-Rechts nicht wesentlich von der Kerngehaltsdogmatik namentlich des schweizerischen Verfassungsrechts.³³⁰

146Der WSK-Ausschuss selbst bezeichnet den Kerngehalt eines Paktrechts als «Boden», der bei der innerstaatlichen Umsetzung nicht unterschritten werden darf und ohne den die Rechte des UNO-Pakts I «weitgehend ihrer Daseinsberechtigung (‹raison d’être›) beraubt» werden.³³¹ Mit der inhaltlichen Konkretisierung der Kerngehalte befasst sich der WSK-Ausschuss allerdings nur im Ansatz.³³² So betont er im General Comment Nr. 3, «dass jedes der [Pakt-]Rechte zumindest auf einem bestimmten Mindestniveau zu gewährleisten ist».³³³ Weiter führt er aus: «Ein Mitgliedstaat, in dem zum Beispiel eine bedeutende Anzahl von Menschen keine wesentlichen Nahrungsmittel, keine — S. 61 —grundlegende medizinische Versorgung, keine einfache Unterkunft oder Wohnung oder keine grundlegenden Formen der Bildung erhält, kommt prima facie seinen Verpflichtungen aus dem Pakt nicht nach.» In den General Comments zu den einzelnen Paktrechten verweist der WSK-Ausschuss auf die Ausführungen im General Comment Nr. 3, ohne die entsprechenden Kerngehalte zu konkretisieren, und fokussiert sich stattdessen auf die Umschreibung der sich daraus ergebenden Kernverpflichtungen.³³⁴

147Vor diesem Hintergrund haben sich in der internationalen Lehre zwei verschiedene Auslegungsansätze herausgebildet, die je von einem unterschiedlichen teleologischen Sinngehalt der Kerngehalte der UNO-Pakt-I-Rechte ausgehen.³³⁵ Der erste Ansatz orientiert sich am Überleben einer Person (Existenzminimumansatz), während der zweite den Schwerpunkt auf das menschliche Wohlergehen legt (wertebasierter Ansatz). Beide Ansätze sollen nachfolgend erläutert werden, um deren Bedeutung für die im zweiten Teil folgende Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung aufzuzeigen.

(i) Existenzminimumansatz

148Im Rahmen des Existenzminimumansatzes soll sich der Inhalt des Kerngehalts eines Paktrechts am Überleben einer Person ausrichten. In diesem Sinne umfasst der harte Kern eines Rechts nur gerade das, was zur Sicherung der physischen Existenz von Menschen notwendig ist. Dementsprechend ist der Kerngehalt der beispielsweise in Art. 11 Abs. 1 UNO-Pakt I normierten Rechte so auszulegen, dass der anspruchsberechtigten Person ein existenzsicherndes Minimum an Nahrung, Bekleidung und Wohnung garantiert wird.³³⁶ Weitergehende Anforderungen an diese Güter, die über das überlebensnotwendige Niveau hinausgehen, werden nicht erfasst.³³⁷

149Der Existenzminimumansatz ist ebenfalls ein aus dem schweizerischen Verfassungsrecht im Zusammenhang mit Nothilferechten bekanntes Konzept. Das in der schweizerischen Verfassung verankerte Recht auf Hilfe in Notlagen (Art. 12 BV) richtet sich am physischen Existenzminimum aus und garantiert für in Notlage geratene Personen ein Recht auf ein Minimum «[an] unerlässlichen Mitteln (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können».³³⁸

150Der Vorteil des Existenzminimumansatzes besteht darin, dass sich der entsprechende Kerngehalt, im Gegensatz zu umfangreicheren Konzepten, die auf ein würdevolles Leben oder die Verwirklichungschancen einer Person (Capability Approach³³⁹) abzielen, relativ einfach ermitteln lässt.³⁴⁰ In dieser Hinsicht können die Überlebensgrundlagen einer Person, wie der Zugang zu Nahrung, Wasser, Bekleidung, Obdach und medizinischer Behandlung, abschliessend definiert werden, was wiederum zur Folge hat, dass sich daraus klar vorhersehbare staatliche Verpflichtungen ableiten lassen.

151Die Ausrichtung am Existenzminimum birgt allerdings auch Nachteile. Mehr als fraglich ist, ob aus allen UNO-Pakt-I-Rechten ein existenzsichernder Kern identifiziert werden kann. So trägt ein Minimum an Gewerkschaftsfreiheit (Art. 8 UNO-Pakt I), an Recht auf Bildung (Art. 13 UNO-Pakt I) oder an Teilhabe am kulturellen Leben und an wissenschaftlichen Errungenschaften (Art. 15 UNO-Pakt I) kaum zum Überleben einer Person bei.³⁴¹ Mit anderen Worten: Es lassen sich im Rahmen des Existenzminimumansatzes vermutungsweise nur aus den in Art. 11 Abs. 1 UNO-Pakt I verankerten Subsistenzrechten sowie aus dem Recht auf Gesundheit (Art. 12 UNO-Pakt I) Kerngehalte festlegen. Diese Schlussfolgerung würde allerdings der Aussage des WSK-Ausschusses im General Comment Nr. 3 widersprechen, dass «jedes der [UNO-Pakt-I-]Rechte zumindest auf einem bestimmten Mindestniveau zu gewährleisten ist».³⁴² Zudem ist zweifelhaft, inwiefern sich der Existenzminimumansatz mit einem Menschenrechtsschutz, der sich an grundlegenden Prinzipien wie der Menschenwürde, Freiheit und Gleichheit ausrichtet, vereinbaren lässt.

(ii) Wertebasierter Ansatz

152Ein Kerngehalt, der sich an einem wertebasierten Ansatz orientiert, zielt nicht auf das Überleben, sondern auf das Wohlergehen eines Menschen ab.³⁴³ Die Funktion des Kerngehalts eines Paktrechtes hat sich damit an Grundwerten wie der Menschenwürde, der Gleichheit und der Freiheit auszurichten. Deshalb kann der Kerngehalt mit einem sogenannten menschenwürdigen oder soziokulturellen Existenzminimum verglichen werden. Letzteres sichert der anspruchsberechtigten Person neben ihrer physischen Existenz auch ein — S. 63 —Mindestmass an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben.³⁴⁴

153Der Vorteil eines wertebasierten Ansatzes liegt darin, dass sich für jedes UNO-Pakt-I-Recht ein Kerngehalt ermitteln lässt und dieser über das rein existenzsichernde Minimum hinausgeht. Der Inhalt des Kerngehalts kann allerdings je nach rechtsphilosophischer Auffassung, die den Prinzipien der Menschenwürde, der Freiheit und der Gleichheit zugrunde liegt, variieren.³⁴⁵ So führt die Konkretisierung der Freiheit anhand des von Amartya sen entwickelten Capability Approach,³⁴⁶ welcher die effektiven Verwirklichungschancen einer Person ins Zentrum stellt, wohl zu einem anderen Auslegungsergebnis als die Interpretation auf der Grundlage eines von Friedrich August Hayek sowie Isaiah berlin geprägten libertären Freiheitskonzepts,³⁴⁷ das den Schutz der Einzelnen vor staatlichen Eingriffen in den Mittelpunkt stellt.

154Ein wertebasierter Ansatz bedarf mithin gewisser normativer Reflexionen zur Menschenwürde, Gleichheit und Freiheit, um den teleologischen Sinngehalt des Kerngehalts eines UNO-Pakt-I-Rechtes zu bestimmen und die sich daraus ergebenden staatlichen Verpflichtungen zu ermitteln. Eine Konkretisierung der Kerngehalte anhand eines wertebasierten Ansatzes lässt — im Gegensatz zum Existenzminimumansatz — aufgrund verschiedener Wertevorstellungen einen weiten Auslegungsspielraum zu. Mithin sind bei einem wertebasierten Ansatz die in Bezug auf die Menschenwürde, die Gleichheit und die Freiheit getroffenen Wertentscheidungen offenzulegen, sodass die Ermittlung des Kerngehalts des entsprechenden UNO-Pakt-I-Rechts nachvollziehbar ist.³⁴⁸

(iii) Relevanz der Auslegungsansätze für die vorliegende Untersuchung

155Die Bestimmung des Kerngehalts des Rechts auf angemessene Wohnung im dritten Teil dieser Arbeit erfolgt a priori anhand der im Kapitel III. beschriebenen Auslegungsmethodik der Wiener Vertragsrechtskonvention (nachfolgend: WVRK). Die im Rahmen des Existenzminimumansatzes sowie des wertebasierten Ansatzes gewonnenen Erkenntnisse sollen jedoch als Orientierung für die vorliegende Kerngehaltskonkretisierung dienen. In diesem Sinne ist anhand der verschiedenen Auslegungsregeln zu ermitteln, ob sich eine Ausrichtung — S. 64 —des Kerngehalts nach dem Existenzminimumansatz oder nach dem wertebasierten Ansatz anbietet. Je nach Resultat müssen die eben beschriebenen Vor- und Nachteile der beiden Ansätze bei der Auslegung des Kerngehalts des Rechts auf angemessene Wohnung mitberücksichtigt werden.

(iv) Universalität des Kerngehalts

156Da sich die vorliegende Analyse des Rechts auf angemessene Wohnung auf das Phänomen der Obdachlosigkeit in Ländern des Globalen Nordens bezieht, stellt sich die Frage nach der Universalität eines in diesem Kontext ermittelten Kerngehalts. Nicht nur im Hinblick auf die Bestimmung des Kerngehalts, sondern ganz generell ist es schwierig, für alle UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten den gleichen Massstab in Bezug auf die Umsetzung der Rechte des UNO-Pakts I zugrunde zu legen;³⁴⁹ zu verschieden sind die einzelnen nationalen — sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und ökologischen — Verhältnisse. Entsprechend können sich auch die Lebensverhältnisse von obdachlosen Personen sowie deren Bedürfnisse an eine Wohnung je nach Kontext stark unterscheiden. Diese Beobachtung schliesst hingegen nicht von vornherein die Eruierung eines universellen Kerngehalts des Rechts auf angemessene Wohnung aus. Vielmehr ist eine abstrakte Bestimmung des entsprechenden Kerngehalts anzustreben, welcher sich auf nationaler bzw. regionaler Ebene präzisieren lässt.³⁵⁰ Mit anderen Worten: Die abstrakte Bestimmung des Kerngehalts des Rechts auf angemessene Wohnung bleibt für alle UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten die gleiche, dessen konkrete Ausgestaltung kann demgegenüber nationale oder regionale Verhältnisse miteinbeziehen.³⁵¹

c.Bestimmung der Kernverpflichtungsarten

157Ist der Kerngehalt eines UNO-Pakt-I-Rechts identifiziert, lassen sich aus diesem verschiedene materielle Kernverpflichtungen ableiten. Letztere können sowohl aus negativen als auch aus positiven Verpflichtungen bestehen und lassen sich insofern in die im Kapitel II. B. 1. aufgezeigten staatlichen Achtungs-, Schutz- und Leistungspflichten überführen.³⁵² Auch der WSK-Ausschuss unterteilt in den meisten General Comments die Kernverpflichtungen — S. 65 —in ebendiese drei Arten von Verpflichtungen.³⁵³ Darüber hinaus erfassen Letzterer sowie die internationale Lehre das Diskriminierungsverbot in Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I als vierte Kernverpflichtung.³⁵⁴ Schliesslich subsumiert der WSK-Ausschuss auch bestimmte formelle Pflichten, wie das staatliche Monitoring der Umsetzung der Paktrechte sowie die Ausarbeitung nationaler Zielsetzungsstrategien, unter die staatlichen Kernverpflichtungen.³⁵⁵ Diese sind zusätzlich zu den materiellen Achtungs-, Schutz- und Leistungspflichten zu erfüllen.

158Im Folgenden werden die vom WSK-Ausschuss und der internationalen Lehre konzipierten Kernverpflichtungen erläutert. Die entsprechenden Ausführungen sollen helfen, die Kernverpflichtungen, die sich aus dem Kerngehalt des Rechts auf angemessene Wohnung im Rahmen des dritten Teils dieser Arbeit ergeben können, in die vorliegende Kerngehaltsdogmatik einzuordnen.

(i) Materielle Kernverpflichtungen

159Im Rahmen der Kernverpflichtungen kommt den staatlichen Leistungspflichten wohl die grösste Bedeutung zu, da die Mehrheit der UNO-Pakt-I-Rechte die Bereitstellung von sowie den Zugang zu Gütern oder Dienstleistungen bedingen.³⁵⁶ Die Mitgliedstaaten haben im Hinblick auf die Leistungspflichten sicherzustellen, dass der Kerngehalt eines Paktrechts, im Sinne eines Minimums an sozialer Sicherheit, Grundschulunterricht oder Gesundheitsversorgung, gewährleistet ist.³⁵⁷ Staatliche Achtungspflichten sind in jenen Fällen wesentlich, in denen ein Mitgliedstaat Handlungen vornimmt, welche die Verwirklichung des Kerngehalts eines UNO-Pakt-I-Rechts behindern.³⁵⁸ So darf ein Mitgliedstaat den Zugang zu einem bereits bestehenden Mindestmass an Gütern und Dienstleistungen nicht durch staatliche Regelungen beeinträchtigen.³⁵⁹

Privaten muss es beispielsweise möglich sein, ohne staatliche Intervention, ein Mindestmass an sozialen Leistungen zu empfangen.³⁶⁰ Knüpft die Einschränkung zusätzlich an ein für die Identität der betroffenen Person wesentliches Merkmal an, entsteht eine staatliche Verpflichtung zur Nichtdiskriminierung.³⁶¹ Werden die vom Kerngehalt erfassten Güter und Dienstleistungen von Privaten bzw. nicht-staatlichen Akteur:innen bereitgestellt, so obliegt dem jeweiligen Mitgliedstaat eine staatliche Schutzpflicht, wenn der Zugang zu diesen Gütern und Dienstleistungen für gewisse Personengruppen eingeschränkt wird.³⁶²

(ii) Formelle Kernverpflichtungen

160Neben den eben aufgezeigten materiellen Kernverpflichtungen leitet der WSK-Ausschuss aus Art. 16 Abs. 1 UNO-Pakt I zwei formelle Kernverpflichtungen ab, wonach «über die [...] getroffenen Massnahmen und über die Fortschritte [...], die hinsichtlich der Beachtung der in dem Pakt anerkannten Rechte erzielt wurden», Bericht erstatten sollen.³⁶³ Mit anderen Worten: Die formellen Kernverpflichtungen zielen auf eine fortlaufende Analyse der innerstaatlichen Verwirklichung der materiellen Kernverpflichtungen ab. Dabei verlangt der WSK-Ausschuss von den Mitgliedstaaten, ein unverzügliches Monitoring der innerstaatlichen Menschenrechtssituation einzuführen.³⁶⁴ Dieses dient der innerstaatlichen Evaluation, inwieweit der Kerngehalt eines Paktrechts (bereits) verwirklicht ist und für welche Personengruppen in welchen Teilen des Mitgliedstaates allenfalls (noch) Benachteiligungen zum Zugang der vom Kerngehalt erfassten Dienstleistungen und Güter bestehen.³⁶⁵

So kann es beispielsweise vorkommen, dass in einem Mitgliedstaat eine nationale und unentgeltliche Grundschulausbildung sichergestellt, der Zugang zu dieser jedoch für Kinder mit einem irregulären Aufenthaltsstatus oder für Kinder, die in geografisch schlecht erschlossenen Gebieten leben, erschwert ist. Der Monitoring-Prozess fordert deshalb die statistische Erfassung von Daten, welche «aufgeschlüsselt nach benachteiligten Regionen und gefährdeten Gruppen und Minoritäten»³⁶⁶ erfolgen muss.³⁶⁷

161Über das nationale Monitoring hinaus besteht die weitere formelle Kernverpflichtung in der Ausarbeitung nationaler Zielsetzungsstrategien. In diesen sollen die einzelnen Mitgliedstaaten für jedes Paktrecht nationale Ziele und Benchmarks festlegen, um über die Gewährleistung des Kerngehalts hinaus progressiv auf die volle Verwirklichung des in Frage stehenden Paktrechts hinzuwirken.³⁶⁸ Die national definierten Ziele sollen dem WSK-Ausschuss helfen, zu evaluieren, inwiefern ein Mitgliedstaat Fortschritte bei der progressiven Umsetzungspflicht eines Paktrechts erzielt hat.³⁶⁹

d.Rechtsnatur der Kernverpflichtungen

(i) Unmittelbare Verbindlichkeit

162Die sich aus einem Kerngehalt ergebenden Kernverpflichtungen zeichnen sich durch ihre unmittelbare Verbindlichkeit aus.³⁷⁰ Kernverpflichtungen sind insofern absolute Pflichten, deren Gewährleistung keinen Aufschub duldet und ohne deren sofortige Erfüllung das entsprechende Paktrecht gemäss WSK-Ausschuss «ausgehöhlt und seines Sinnes beraubt»³⁷¹ würde.³⁷² Aus diesem Grund können sich die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Kernverpflichtungen auch nicht auf die Pflicht zur progressiven Verwirklichung aus Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I³⁷³ berufen.

(ii) Staatliche Exkulpierung der Kernverpflichtungen?

163Aufgrund der unmittelbaren Verbindlichkeit der Kernverpflichtungen ist es in der Regel ausgeschlossen, einen Ressourcenvorbehalt bei deren Verwirklichung anzubringen. Dementsprechend können sich die Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I nicht aufgrund ungenügender staatlicher Mittel von der Gewährleistung staatlicher Kernverpflichtungen exkulpieren. Dies gilt insbesondere für kostenunabhängige Kernverpflichtungen im Bereich der staatlichen Achtungs- und Schutzpflichten und prinzipiell auch für ressourcenabhängige Schutz- und Leistungspflichten. Eine Nichterfüllung der ressourcenabhängigen Kernverpflichtungen kann von Mitgliedstaaten nur unter erschwerten Bedingungen gerechtfertigt werden.³⁷⁴ Dabei ist zu unterscheiden, ob die Nichterfüllung widerwillig erfolgt oder auf mangelnde innerstaatliche Mittel zurückzuführen ist.³⁷⁵ Während die fehlende Bereitschaft eines Mitgliedstaates, den Kernverpflichtungen eines UNO-Pakt-I-Rechts nachzukommen, nicht als Vorwand eingebracht werden kann, ist die Entlastung aufgrund staatlicher Ressourcenknappheit in einem sehr engen Rahmen zulässig.³⁷⁶ In diesem Fall müssen Mitgliedstaaten beweisen, dass sie «alle Anstrengungen unternommen und alle verfügbaren Ressourcen ausgeschöpft [haben], um [den Kern-]Verpflichtungen vorrangig nachzukommen».³⁷⁷ Dies umfasst auch die «Inanspruchnahme aller [...] von der internationalen Gemeinschaft zur Verfügung gestellten Mittel».³⁷⁸ Der WSK-Ausschuss legt einen strengen Massstab an die Unmöglichkeit der Bereitstellung staatlicher Ressourcen an. Kernverpflichtungen sind nach dessen Auffassung notstandsfest, das heisst, sie bleiben grundsätzlich auch während «bewaffneter Konflikte, Notlagen und Naturkatastrophen» bestehen.³⁷⁹ In diesem Sinne hat sich der WSK-Ausschuss im Rahmen globaler Herausforderungen wie zum Beispiel der Finanzkrise,³⁸⁰ — S. 69 —der Flüchtlingswellen³⁸¹ und der Covid-19-Pandemie³⁸² dazu geäussert, dass die Kernverpflichtungen der UNO-Pakt-I-Rechte unter allen Umständen einzuhalten sind.

164Vor diesem Hintergrund erscheint der Nachweis einer Entlastung von den Kernverpflichtungen sowohl für Mitgliedstaaten des Globalen Nordens als auch für diejenigen des Globalen Südens kaum möglich,³⁸³ es sei denn, der Ressourcenmangel ist auf eine «aktuelle Notsituation, welche ausserhalb der staatlichen Kontrolle liegt»,³⁸⁴ zurückzuführen. So wäre die vorübergehende Schliessung einer Schule aufgrund eines Erdbebens aller Voraussicht nach mit einem staatlichen Ressourcenvorbehalt vereinbar.³⁸⁵

165Die staatliche Nichterfüllung der Kernverpflichtungen kommt nach dem Gesagten a priori einer Verletzung des entsprechenden UNO-Pakt-I-Rechts gleich.³⁸⁶ Von einer Verletzung kann sich der betroffene Mitgliedstaat nur unter den eben beschriebenen Voraussetzungen exkulpieren, indem er den Beweis erbringt, dass er «trotz des Einsatzes aller vorhandenen Mittel und allfälliger Unterstützung der internationalen Gemeinschaft nicht in der Lage war, die nötigen Leistungen zu erbringen»,³⁸⁷ oder sich in einer unvorhersehbaren Notsituation von höherer Gewalt («force majeure»³⁸⁸) befand. In jedem Fall liegt eine nicht zu rechtfertigende Verletzung vor, wenn staatliche Massnahmen ergriffen werden, die zu einem Rückschritt der einmal erreichten Verwirklichung des Kerngehalts eines UNO-Pakt-I-Rechts führen.³⁸⁹

2.Insbesondere: Die Justiziabilität der Kernverpflichtungen

166Für die Bedeutung der Kernverpflichtungen der UNO-Pakt-I-Rechte von besonderer Relevanz ist ihre Justiziabilität. Nachfolgend wird diese daher sowohl für die internationale wie auch für die nationale Ebene analysiert. Für Erstere folgen einleitend allgemeine Ausführungen zur Justiziabilität einer — S. 70 —Rechtsnorm im Völkerrecht, welche ebenfalls für die vorliegende Kerngehaltsdogmatik von Bedeutung sind.

a.Formelle und materielle Justiziabilität auf internationaler Ebene (i) Justiziabilität einer internationalen Rechtsnorm im Allgemeinen

167Bei der Justiziabilität einer internationalen Rechtsnorm handelt es sich, vereinfacht ausgedrückt, um die Frage, inwiefern eine mögliche Verletzung derselben vor einem gerichtlichen oder quasi-gerichtlichen Überprüfungsmechanismus eingeklagt werden kann.³⁹⁰ Insofern kann unter dem Begriff der Justiziabilität ein zweiteiliges Konzept im Sinne einer formellen und einer materiellen Justiziabilität verstanden werden. Die formelle Justiziabilität bezieht sich auf «das Vorhandensein einer gerichtlichen oder zumindest quasigerichtlichen Instanz»,³⁹¹ die mit einer Klage hinsichtlich einer behaupteten Verletzung einer internationalen Rechtsnorm betraut werden kann.³⁹²

168Bestehen auf internationaler oder nationaler Ebene gerichtliche oder gerichtsähnliche Strukturen, muss in einem zweiten Schritt geklärt werden, inwiefern sich die betreffende internationale Rechtsnorm für eine materielle Überprüfung eignet.³⁹³ In diesem Zusammenhang ist die materielle Justiziabilität einer Rechtsnorm zu bestimmen. Mit anderen Worten: Die internationale Rechtsnorm muss ihrem Rechtscharakter nach Gegenstand einer gerichtlichen oder quasi-gerichtlichen Überprüfung sein können.³⁹⁴ Die materielle Justiziabilität einer internationalen Rechtsnorm ist insbesondere dann gegeben, wenn sie einen individualschützenden Charakter aufweist und aus ihr subjektive Rechte bzw. korrespondierende staatliche Verpflichtungen abgeleitet werden können.³⁹⁵ Dies dürfte bei den meisten Rechten des internationalen Menschenrechtsschutzes der Fall sein. Darüber hinaus sind auch internationale Rechtsnormen justiziabel, aus denen sich keine subjektiven Rechte, sondern «lediglich» staatliche Verpflichtungen im Sinne verbindlicher «völkerrechtlicher Zielbestimmungen, Gesetzgebungsaufträge und Einrichtungsgarantien»³⁹⁶ ergeben.³⁹⁷

169Im Folgenden ist zu prüfen, inwiefern die sich im Rahmen der UNO-Pakt-I-Rechte ergebenden Kernverpflichtungen im formellen sowie im materiellen Sinn justiziabel sind.

(ii) Formelle Justiziabilität: Quasi-gerichtlicher Überprüfungsmechanismus

der WSK-Rechte

170Spätestens seit der Verabschiedung des Fakultativprotokolls zum UNO-Pakt I im Jahr 2008 existiert für die WSK-Rechte ein quasi-gerichtlicher Überprüfungsmechanismus, der dem WSK-Ausschuss die Kompetenz gibt, mögliche Paktverletzungen festzustellen.³⁹⁸ Somit kann der WSK-Ausschuss neu neben der Beurteilung von Staatenberichten auch Individualbeschwerden gegen Mitgliedstaaten, die das Fakultativprotokoll ratifiziert haben, entgegennehmen und überprüfen.³⁹⁹

171Das Individualbeschwerdeverfahren vor dem WSK-Ausschuss orientiert sich weitgehend an den üblichen Zulässigkeitsvoraussetzungen, wie sie auch bei anderen menschenrechtlichen Überwachungsmechanismen wie dem EGMR zu finden sind.⁴⁰⁰ So muss das klageführende Individuum in seiner Beschwerde darlegen, inwiefern es Opfer einer Paktverletzung geworden ist, und nachweisen, dass es den innerstaatlichen Instanzenzug ausgeschöpft hat.⁴⁰¹ Im Weiteren darf die von ihm eingereichte Beschwerde nicht bereits von einer anderen internationalen Menschenrechtsinstitution oder einem Menschenrechtsgerichtshof beurteilt worden sein.⁴⁰² Vor dem WSK-Ausschuss kann eine Verletzung aller im UNO-Pakt I verankerten Rechte gerügt werden. Mithin übt der WSK-Ausschuss — im Gegensatz zum europäischen Ausschuss für soziale Rechte — die volle sachliche Kognition über alle im UNO-Pakt I normierten Rechte aus.⁴⁰³ Sind die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen erfüllt⁴⁰⁴ und wird die Beschwerde für zulässig erklärt, entscheidet der WSK-Ausschuss, ob eine Verletzung des gerügten Paktrechts vorliegt. Art. 9 Fakultativprotokoll ermächtigt den WSK-Ausschuss in der Folge, eine Stellungnahme (View) mit konkreten Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat — S. 72 —zu richten. Die vom WSK-Ausschuss erlassenen Views sind zwar nicht rechtsverbindlich, ihnen kommt aber, wie bereits im vorangehenden Kapitel I. B. 1. b. erwähnt, eine gewisse Autorität zu, die über eine reine Empfehlung hinausgeht.

172Das Beschwerdeverfahren vor dem WSK-Ausschuss weist viele Merkmale eines internationalen Gerichtsverfahrens auf, weshalb in der Lehre für solche gerichtsähnliche Organe der Begriff «quasi-gerichtliche Instanzen» eingeführt worden ist.⁴⁰⁵ Daher ist die formelle Justiziabilität der UNO-Pakt-I-Rechte aufgrund der Möglichkeit, dass der WSK-Ausschuss Individualbeschwerden überprüfen und feststellen kann, zu bejahen.

(iii) Materielle Justiziabilität der Kernverpflichtungen

173Aufbauend auf der formellen Justiziabilität der UNO-Pakt-I-Rechte soll im Folgenden die materielle Justiziabilität der Kernverpflichtungen analysiert werden. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, inwiefern die Kernverpflichtungen für eine (quasi-)gerichtliche Überprüfung geeignet sind.

174Die Kerngehaltsdogmatik der WSK-Rechte zeichnet sich durch die Bestimmung eines eng umschriebenen Kerngehaltes aus, ohne den ein Paktrecht seine «raison d’être» verlieren würde.⁴⁰⁶ In diesem Sinne schützt der Kerngehalt je nach Auslegungsansatz, wie oben dargelegt, das Überleben (Existenzminimumansatz) oder das Wohlergehen (wertebasierter Ansatz) einer Person. Unabhängig davon, welcher der beiden Auslegungsansätze dem Kerngehalt eines UNO-Pakt-I-Rechts zugrunde gelegt wird, führen beide teleologischen Sinngehalte zur Erkenntnis, dass dem entsprechenden Kerngehalt ein individualschützender Charakter beizumessen ist. Dabei soll entweder das Überleben oder das Wohlergehen der betroffenen Person bewahrt werden. Der WSK-Ausschuss leitet daher aus den Kerngehalten der Paktrechte konkrete subjektive Rechte bzw. korrespondierende Staatenpflichten ab. Folglich weist der WSK-Ausschuss in verschiedenen General Comments darauf hin, dass die staatlichen Kernverpflichtungen, die sich aus den einzelnen UNO-Pakt-I-Rechten ergeben, in besonderem Masse für eine gerichtliche Überprüfung geeignet sind.⁴⁰⁷

175Neben den materiellen Verpflichtungen können sich aus den Kerngehalten der einzelnen UNO-Pakt-I-Rechte ebenfalls formelle Staatenverpflichtungen wie die Einführung eines Monitorings sowie die Ausarbeitung nationaler Zielsetzungsstrategien ergeben. Deren materielle Justiziabilität wird vom WSK-Ausschuss insbesondere im Rahmen der Individualbeschwerdeverfahren anerkannt. In verschiedenen Views «empfiehlt» der WSK-Ausschuss den betroffenen Mitgliedstaaten, eine Einschätzung der bestehenden Menschenrechtssituation vorzunehmen sowie nationale Benchmarks festzulegen, um diese fortlaufend zu verbessern.⁴⁰⁸

176Aus dieser Analyse folgt, dass die materielle Justiziabilität der Kernverpflichtungen, die sich aus den einzelnen Paktrechten ergeben, sowohl für die staatlichen Achtung-, Schutz- und Leistungspflichten sowie das Diskriminierungsverbot als auch für die aufgezeigten formellen Staatenverpflichtungen bejaht werden.

b.Justiziabilität auf nationaler Ebene

(i) Geltung der Kernverpflichtungen in den Mitgliedstaaten

177Von der Justiziabilität der Kernverpflichtungen ist deren innerstaatliche Geltung sowie deren unmittelbare Anwendbarkeit auf nationaler Ebene (vgl. folgendes Kapitel) zu unterscheiden. Bei der innerstaatlichen Geltung geht es um die Frage, auf welche Weise der UNO-Pakt I in den «innerstaatlichen Rechtsbereich»⁴⁰⁹ eines Mitgliedstaates eingeführt worden ist. In Mitgliedstaaten mit dualistischem System wie Deutschland oder Grossbritannien muss der UNO-Pakt I zuerst in nationales Recht überführt werden, bevor er innerstaatliche Geltung erlangt.⁴¹⁰ Dies kann entweder mittels «eines nationalen Gesetzes, welches den Inhalt des [UNO-Pakts I] wiederholt [...] oder durch ein Zustimmungsgesetz, in welchem lediglich festgestellt wird, dass der [UNO-Pakt I] nun auch im [Mitgliedstaat] gilt», geschehen.⁴¹¹ Bei Mitgliedstaaten, die dem monistischen System folgen, zu ihnen zählt die Schweiz, wird der UNO-Pakt I mit seiner Ratifizierung Teil der staatlichen Rechtsordnung.⁴¹² Insofern muss der UNO-Pakt I hierorts nicht in das innerstaatliche Recht transformiert werden.

(ii) Unmittelbare Anwendbarkeit der Kernverpflichtungen am

Beispiel der Schweiz

178Im Rahmen der direkten Anwendbarkeit von Kernverpflichtungen geht es um die Frage, inwiefern die Rechte des UNO-Pakts I auf innerstaatlicher Ebene unmittelbare Wirkung haben.⁴¹³ Wird dieser sogenannte self-executing Charakter für die einzelnen UNO-Pakt-I-Rechte bejaht, können sich die Personen gegenüber der rechtsanwendenden Behörde direkt auf diese berufen.⁴¹⁴ Grundsätzlich liegt es in der Kompetenz der nationalen Entscheidungsorgane, inwieweit die Bestimmungen eines internationalen Vertrages wie des UNO-Pakts I unmittelbar anwendbar sind.⁴¹⁵ Gleichwohl hat sich der WSK-Ausschuss in verschiedenen General Comments für den self-executing Charakter des UNO-Pakts I auf innerstaatlicher Ebene ausgesprochen.⁴¹⁶

179Grundsätzlich muss für jedes einzelne Paktrecht und damit auch für jeden seiner Teilgehalte einschliesslich des Kerngehalts gesondert geprüft werden, inwieweit dieser innerstaatlich direkt anwendbar ist.⁴¹⁷ Nachfolgend soll anhand der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts untersucht werden, ob sich einzelne Personen auf den Kerngehalt eines UNO-Pakt-I-Rechts gegenüber der rechtsanwendenden Behörde in der Schweiz berufen können.

180Das Bundesgericht hat in seiner ständigen Rechtsprechung verschiedene Kriterien entwickelt, bei deren kumulativer Erfüllung die direkte Anwendbarkeit einer internationalen Norm zu bejahen ist.⁴¹⁸ In diesem Sinne muss die in Frage stehende Norm erstens justiziabel sein, das heisst, ihr Inhalt muss «hinreichend bestimmt und klar [sein], um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden» zu können.⁴¹⁹ Die Norm hat folglich einen «klar definierten Sachverhalt» aufzuweisen, sodass sich daraus bestimmbare Rechtsfolgen ergeben.⁴²⁰ Insofern muss die Norm zweitens die «Rechte und Pflichten [der Einzelnen] zum Inhalt haben» und sich schliesslich an die rechtsanwendende Behörde richten.⁴²¹ Mit anderen Worten: «[D]ie rechtsanwendenden Behörden [müssen] in der Lage sein, [...] in einem konkreten Fall, gestützt auf — S. 75 —die Norm, eine Entscheidung zu fällen.»⁴²² Über diese Kriterien hinaus bejaht das Bundesgericht vereinzelt die Justiziabilität von präzisen Gesetzgebungsaufträgen aus internationalen Verträgen, wenn die rechtsanwendende Behörde, einschliesslich des Gesetzgebers, in völkerrechtswidriger Weise untätig geblieben ist und dies zur Folge hat, dass die menschenrechtlichen Ansprüche der Einzelnen verletzt worden sind.⁴²³

181Vor diesem Hintergrund ist nun in abstracto zu prüfen, inwiefern der Kerngehalt eines UNO-Pakt-I-Rechts den Kriterien des Bundesgerichts zur direkten Anwendbarkeit internationaler Normen gerecht wird. Zur hinreichenden Bestimmtheit des Kerngehalts wurde bereits dargelegt, dass sich dessen Inhalt nur auf jene wesentlichen Elemente erstreckt, ohne die das entsprechende Paktrecht «seine substanzielle Bedeutung als Menschenrecht verlieren würde».⁴²⁴ Dementsprechend dürfte der Kerngehalt eines Paktrechts relativ klar definierbar sein. Darüber hinaus ergibt sich aus dem teleologischen Sinngehalt des Kerngehalts, dass Letzterer einen individualschützenden Charakter hat und deshalb die Rechtsstellung von Privaten betrifft. Folglich lassen sich aus dem Kerngehalt subjektive Rechte sowie korrespondierende staatliche Verpflichtungen ableiten. Diese Annahme kann ebenfalls anhand der General Comments des WSK-Ausschusses zu den einzelnen Paktrechten bekräftigt werden, in denen auf die verschiedenen Kernverpflichtungen Bezug genommen wird.⁴²⁵ Daher ist davon auszugehen, dass der Kerngehalt eines UNO-Pakt-I-Rechts dem Individuum subjektive Rechte einräumt, welche auf staatlicher Seite Verpflichtungen mit «klaren Anweisungen an die rechtsanwendenden Behörden»⁴²⁶ zur Folge haben. Schliesslich wäre es nicht präzedenzlos, die Justiziabilität für die sich aus den Kerngehalten ergebenden formellen Kernverpflichtungen des Monitorings und der Ausarbeitung nationaler Zielsetzungsstrategien bei Untätigkeit der gesetzgebenden Behörde zu bejahen.⁴²⁷

182Obschon die unmittelbare Anwendbarkeit der Kerngehalte der UNO-Pakt-I-Rechte in der Schweiz daher mit guten Gründen bejaht werden könnte, lehnen das Bundesgericht sowie der Bundesrat die direkte Anwendbarkeit der Paktrechte grundsätzlich ab.⁴²⁸ Das Bundesgericht betont dabei, dass die — S. 76 —sich aus dem UNO-Pakt I ergebenden völkerrechtlichen Verpflichtungen programmatischen Charakter haben und sich die «Vorschriften des Paktes» grundsätzlich nicht an die Einzelne, «sondern an die Gesetzgeber der [Mitglied-] Staaten richten»⁴²⁹. Nur in wenigen Ausnahmen bejaht das Bundesgericht die unmittelbare Anwendbarkeit einzelner Paktrechte, wie beispielsweise im Falle des in Art. 8 Abs. 1 Bst. a UNO-Pakt I garantierten Rechts der Gewerkschaftsfreiheit.⁴³⁰ Die (fast) konstante Verneinung der direkten Anwendbarkeit des UNO-Pakts I erlaubt es dem Bundesgericht, sich inhaltlich nicht mit den verschiedenen Paktrechten auseinandersetzen zu müssen, obschon es die dafür notwendigen Auslegungsregeln der WVRK im Rahmen des UNO-Pakts I grundsätzlich anerkennt.⁴³¹ So hat es sich auch in seinem — soweit ersichtlich — einzigen Entscheid zum Recht auf angemessene Wohnung damit begnügt, auf die entsprechende Umsetzungspflicht des Gesetzgebers hinzuweisen.⁴³² Insofern überrascht es nicht, dass die Schweiz im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens bereits mehrmals vom WSK-Ausschuss für die rigide Rechtsprechung des Bundesgerichts gerügt worden ist.⁴³³

183Vor diesem Hintergrund wird es Ziel des dritten Teils dieser Arbeit sein, zu untersuchen, inwiefern sich der Kerngehalt des Rechts auf angemessene Wohnung anhand der Auslegungsregeln der WVRK hinreichend bestimmen lässt, sodass sich klare subjektive Ansprüche sowie entsprechende staatliche Verpflichtungen daraus ableiten lassen, die auf nationaler Ebene unmittelbar anwendbar sind.