Das Recht auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I

B.Die Arbeiten des WSK-Ausschusses

90Die Arbeiten des WSK-Ausschusses sind für die vorliegende Analyse des Rechts auf angemessene Wohnung von doppelter Bedeutung. Zum einen hat der WSK-Ausschuss massgeblich zur Entwicklung der Verpflichtungsdogmatik, die den UNO-Pakt-I-Rechten zugrunde liegt und die im folgenden Kapitel II. näher erörtert wird, beigetragen. Zum anderen konkretisiert er mittels der Instrumente, die ihm im Rahmen seiner Funktion als Überwachungsorgan zur Verfügung stehen, weitgehend den inhaltlichen Umfang der Paktrechte.

91Vor diesem Hintergrund soll nachstehend die Praxis des WSK-Ausschusses in Bezug auf die UNO-Pakt-I-Rechte aufgezeigt werden. Dazu wird zunächst dessen Rolle als Aufsichtsorgan vorgestellt, bevor auf die einzelnen Instrumente eingegangen wird, die ihm dazu dienen, die Paktrechte zu überwachen und mitunter zu konkretisieren.

1.Rolle des WSK-Ausschusses

a.Entstehung des WSK-Ausschusses

92Der WSK-Ausschuss ist seit dem Jahr 1987 für die Überwachung der UNO-Pakt-I-Rechte verantwortlich.¹⁷⁷ In den Jahren zuvor hatte diese Aufgabe der Wirtschaft- und Sozialrat (nachfolgend: ECOSOC) übernommen, ein politisches Organ, das innerhalb der UNO primär für die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zuständig ist.¹⁷⁸ Angesichts des grossen Umfangs der Aufgaben, die der ECOSOC zu bewältigen hatte, verfügte dieser allerdings — S. 38 —weder über die Expertise noch über die Kapazität, die Umsetzung der UNO-Pakt-I-Rechte durch die Mitgliedstaaten zu überprüfen.¹⁷⁹ Dieser Umstand führte im Jahr 1985 dazu, dass der ECOSOC mit einer Resolution den unabhängigen WSK-Ausschuss für die Aufgabe der Überwachung der UNO-Pakt-I-Rechte schuf.¹⁸⁰ Im Gegensatz zu anderen UNO-Überwachungsorganen ist der WSK-Ausschuss also nicht durch die Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I ins Leben gerufen worden, vielmehr verdankt er seine Entstehung einer Resolution des ECOSOC.¹⁸¹

93Trotz dieser Tatsache hat sich der WSK-Ausschuss heute als allseits respektiertes Überwachungsorgan der UNO-Pakt-I-Rechte etabliert, der das Vertrauen der Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I geniesst.¹⁸² Seine Existenz wird weder in der internationalen Lehre noch in der Praxis in Frage gestellt. Dies wohl auch deshalb, weil sich seine Arbeitsweise kaum von der weiterer UNO-Überwachungsausschüsse, wie beispielsweise des UNO-Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau (nachfolgend: CEDAW-Ausschuss) oder des UNO-Kinderrechtsausschusses (nachfolgend: KRK-Ausschusses), unterscheidet. Schliesslich wurde die Überprüfungslegitimation des WSK-Ausschusses mit dem Inkrafttreten des Fakultativprotokolls zum UNO-Pakt I im Jahr 2013 ausdrücklich durch die Mitgliedstaaten in einem internationalen Vertrag normiert. Das Fakultativprotokoll sieht in Art. 1 die Kompetenz des WSK-Ausschusses für die Entgegennahme und Prüfung von Individualbeschwerdeverfahren im Zusammenhang mit möglichen Verletzungen der einzelnen UNO-Pakt-I-Rechte vor.

94Der WSK-Ausschuss setzt sich aus 18 unabhängigen Expert:innen zusammen, die vom ECOSOC jeweils für vier Jahre gewählt werden;¹⁸³ wobei die zur Wahl stehenden Kandidat:innen durch die UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten nominiert werden.¹⁸⁴

b.Funktionen des WSK-Ausschusses als Überwachungsorgan

95Der WSK-Ausschuss hat in seiner Funktion als Überwachungsorgan vier zentrale Aufgaben:¹⁸⁵ Erstens konkretisiert er in sogenannten General Comments die UNO-Pakt-I-Rechte sowie die damit einhergehenden staatlichen Umsetzungspflichten.¹⁸⁶ Zweitens ist der WSK-Ausschuss für die Überwachung der innerstaatlichen Umsetzungen der Paktrechte verantwortlich und beurteilt die in diesem Zusammenhang durch die Mitgliedstaaten eingereichten Staatenberichte in Form von Concluding Observations.¹⁸⁷ Drittens erlässt er im Rahmen von Individualbeschwerdeverfahren quasi-verbindliche Entscheide (Views), in denen er Stellung zu möglichen Verletzungen des UNO-Pakts I nimmt.¹⁸⁸ Viertens äussert sich der WSK-Ausschuss in Form von Statements zu wichtigen internationalen Entwicklungen — wie Finanzkrisen, Flüchtlingswellen oder der Covid-19-Pandemie –, die einen Einfluss auf die Auslegung und Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte haben.¹⁸⁹

96Die Funktionen des WSK-Ausschusses zeigen, dass dieser keinen rechtsprechenden Charakter hat und daher keine rechtsverbindlichen Entscheide, wie beispielsweise der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (nachfolgend: EGMR), fällen kann. Beim WSK-Ausschuss handelt es sich vielmehr um ein Überwachungsorgan, dem verschiedene andere Mittel zur Verfügung stehen, um die innerstaatliche Einhaltung und Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte zu überprüfen. Die verabschiedeten General Comments, Concluding Observations, Views und Statements sind für die Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I zwar nicht rechtlich bindend. Ihnen kommt allerdings eine gewisse interpretative Autorität zu, die über eine reine Empfehlung hinausgeht und somit den Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Paktrechte «verengt».¹⁹⁰

97Die interpretative Autorität der Überwachungsinstrumente des WSK-Ausschusses wird in der internationalen Lehre damit begründet, dass Letzterer explizit durch die Staatengemeinschaft in Form des ECOSOC sowie der UNO-Generalversammlung mit der Aufgabe der Auslegung der Paktrechten — S. 40 —betraut worden ist.¹⁹¹ Mit anderen Worten: Die Konkretisierung der Paktrechte wird in erster Linie vom WSK-Ausschuss und nicht von den Mitgliedstaaten wahrgenommen. Zudem ist der WSK-Ausschuss, aufgrund fehlender internationaler Rechtsprechung, das bisher einzige Überwachungsorgan, welches sich sowohl inhaltlich als auch dogmatisch mit den UNO-Pakt-I-Rechten auseinandersetzt.¹⁹² Schliesslich ist spätestens seit dem Inkrafttreten des Fakultativprotokolls zum UNO-Pakt I und der damit einhergehenden Möglichkeit, mit Individualbeschwerden an den WSK-Ausschuss zu gelangen, dessen Funktion als reines Überwachungsorgan mit Empfehlungsfunktion überholt.¹⁹³ So wird in der internationalen Lehre heute für Aufsichtsgremien wie den WSK-Ausschuss, welche Beschwerden von Individuen erlauben und beurteilen, der Begriff «quasi-gerichtliche Instanzen» verwendet.¹⁹⁴

98Vor diesem Hintergrund geht die vorliegende Arbeit davon aus, dass den Überwachungsinstrumenten des WSK-Ausschusses eine interpretative Autorität zukommt, die bei der inhaltlichen Konkretisierung sowie der Verpflichtungsdogmatik der UNO-Pakt-I-Rechte bzw. des Rechts auf angemessene Wohnung miteinbezogen werden müssen.¹⁹⁵

99In den folgenden Kapiteln werden die dem WSK-Ausschuss zur Verfügung stehenden Instrumente zur Überwachung der Paktrechte aufgezeigt und es wird ebenfalls deren Relevanz für die vorliegende Analyse des Rechts auf angemessene Wohnung erläutert.

2.Instrumente zur Überwachung der UNO-Pakt-I-Rechte

a.General Comments

100Im Jahr 1988, kurz nach seiner Gründung, begann der WSK-Ausschuss mit der Ausarbeitung von General Comments, nachdem er durch eine Resolution des ECOSOC¹⁹⁶ und der UNO-Generalversammlung¹⁹⁷ ausdrücklich dazu aufgefordert worden war. Die General Comments sollten ursprünglich dazu dienen, — S. 41 —die unter dem ECOSOC eingereichten Staatenberichte zur Staatenpraxis der UNO-Pakt-I-Rechte mit allen Mitgliedstaaten zu teilen, entsprechende Probleme aufzuzeigen und Verbesserungsvorschläge zu machen.¹⁹⁸ In diesem Sinne war vorgesehen, die General Comments auf einen rein deskriptiven Inhalt zu beschränken.¹⁹⁹ Aufgrund der Tatsache, dass sich der ECOSOC weder inhaltlich noch dogmatisch mit den Paktrechten auseinandergesetzt hatte, nutzte der WSK-Ausschuss das Instrument der General Comments allerdings dazu, die UNO-Pakt-I-Rechte inhaltlich zu konkretisieren sowie die dogmatischen Grundlagen der entsprechenden Verwirklichungspflichten zu schaffen.²⁰⁰

101Somit stellen die General Comments heute ein wichtiges Mittel für den WSK-Ausschuss dar, um den sachlichen Schutzbereich der einzelnen Paktrechte zu bestimmen.²⁰¹ Insofern sind die General Comments ebenfalls für die vorliegende Analyse des Rechts auf angemessene Wohnung relevant. Das Recht auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I ist das erste Paktrecht, welches durch den WSK-Ausschuss inhaltlich konkretisiert worden ist. Zudem ist es ebenfalls das einzige Paktrecht, welchem zwei ganze General Comments gewidmet sind: der General Comment Nr. 4 zum Recht auf angemessene Wohnung²⁰² sowie der General Comment Nr. 7 zum Umgang mit Zwangsräumungen²⁰³. Während Ersterer das Recht auf angemessene Wohnung in allgemeiner Weise konkretisiert, kontextualisiert Letzterer dieses in Bezug auf widerrechtliche Zwangsräumungen.

102Ferner halten die General Comments, die durch die internationale Lehre und den WSK-Ausschuss entwickelte Verpflichtungsdogmatik, welche den Paktrechten und somit auch dem Recht auf angemessene Wohnung zugrunde liegt, fest. In diesem Sinne greifen die General Comments erstens die in der internationalen Lehre erarbeiteten Konzepte zur Umsetzung der UNO-Pakt-I-Rechte auf und konkretisieren diese weiter.²⁰⁴ So sind die von der International Commission of Jurists und von Asbjørn eide konzipierten drei Verpflichtungsdimensionen — staatliche Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflicht²⁰⁵— seit dem General Comment Nr. 12 zum Recht auf angemessene — S. 42 —Ernährung²⁰⁶ fester Bestandteil der Auslegungspraxis des WSK-Ausschusses geworden.²⁰⁷ Zweitens weist der WSK-Ausschuss in den General Comments auf die von ihm entwickelte Umsetzungsdogmatik hin.²⁰⁸ Dazu gehört u. a. auch das Konzept der minimum core obligations (Kernverpflichtungen), welches nach Auffassung des WSK-Ausschusses jedem Paktrecht zugrunde liegt und erstmals im General Comment Nr. 3 zur Rechtsnatur der UNO-Pakt-I-Verpflichtungen²⁰⁹ erläutert worden ist.²¹⁰

b.Staatenberichtsverfahren

103Die Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I haben im Rahmen von Art. 16 und 17 UNO-Pakt I dem ECOSOC periodisch über die zur Verwirklichung der Paktrechte ergriffenen Massnahmen und die dabei erzielten Fortschritte Bericht zu erstatten. Letzterer hat die Überprüfung der Staatenberichte, wie bereits erwähnt, an den WSK-Ausschuss delegiert.²¹¹ Das Staatenberichtsverfahren erlaubt es diesem, in einen «möglichst konstruktiven Dialog» mit den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Umsetzung der UNO-Pakt-I-Rechte zu treten.²¹² In diesem Rahmen sollen Probleme bei der innerstaatlichen Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte thematisiert und Lösungsvorschläge aufgezeigt werden.²¹³ Insofern besteht das Staatenberichtsverfahren vor dem WSK-Ausschuss vereinfacht gesagt aus zwei Teilen: zum einen aus der Erstellung von Staatenberichten durch die Mitgliedstaaten und zum anderen aus deren Beurteilung durch den WSK-Ausschuss in Form von Concluding Observations.

(i) Erstellung von Staatenberichten

104Damit der Dialog zwischen dem WSK-Ausschuss und den Mitgliedstaaten möglichst strukturiert verläuft, hat dieser sowohl Zielsetzungen²¹⁴ als auch Leitlinien (Reporting Guidelines)²¹⁵ zur Berichterstattung ausgearbeitet. Letztere sollen den Mitgliedstaaten dabei helfen, die Umsetzung der UNO-Pakt-I-Rechte — S. 43 —in ihren Staatenberichten methodisch fundiert und möglichst informativ aufzuzeigen.²¹⁶ Darüber hinaus erlässt der WSK-Ausschuss seit dem Jahr 2022 für jeden Mitgliedstaat eine sogenannte List of Issues.²¹⁷ Letztere enthält spezifische Fragen zur Umsetzung der einzelnen UNO-Pakt-I-Rechte, die von den Mitgliedstaaten im Rahmen eines vereinfachten Staatenberichtsverfahrens beantwortet werden sollen. Mithin tragen die durch den WSK-Ausschuss erarbeiteten Zielsetzungen, Leitlinien und Fragenkataloge zu einer einheitlichen und umfassenden Berichterstattung über die nationale Umsetzung der UNO-Pakt-I-Rechte bei.²¹⁸ Dies hat zur Folge, dass die meisten Staatenberichte der UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten sehr detaillierte Informationen zur innerstaatlichen Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte beinhalten.

105Die Konsultation der verschiedenen Staatenberichte dient vorliegend dazu, aufzuzeigen, wie das Recht auf angemessene Wohnung auf nationaler Ebene interpretiert und umgesetzt wird. Sie schärft das Verständnis dafür, inwieweit sich eine einheitliche Staatenpraxis zur Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung innerhalb der Mitgliedstaaten entwickelt hat.

(ii) Erlass von Concluding Observations

106Die Concluding Observations werden im Anschluss an die Beurteilung der verschiedenen Staatenberichte durch den WSK-Ausschuss verabschiedet. Sie dienen dem WSK-Ausschuss zum einen dazu, sowohl positive Aspekte als auch Defizite bei der innerstaatlichen Umsetzung der UNO-Pakt-I-Rechte aufzuzeigen.²¹⁹ Zum anderen gibt der WSK-Ausschuss im Rahmen der Concluding Observations konkrete Lösungsvorschläge zur Verbesserung der innerstaatlichen Verwirklichung der Paktrechte. In diesem Zusammenhang fordert er die Mitgliedstaaten teilweise ausdrücklich auf, eine umgehende Anpassung der innerstaatlichen Praxis vorzunehmen in Fällen, in denen seiner Meinung nach eine unmittelbare Paktverletzung bevorsteht oder bereits begangen worden ist.

107Obwohl sich die Concluding Observations auf die Menschenrechtssituation in den einzelnen Mitgliedstaaten beziehen, geben sie Hinweise, welche Sachverhalte der WSK-Ausschuss im Zusammenhang mit der Verwirklichung der Paktrechte analysiert und für wichtig hält. Auf diese Weise lassen sich — S. 44 —Rückschlüsse auf den sachlichen Schutzbereich eines UNO-Pakt-I-Rechts ziehen, das heisst, auf diejenigen Lebensbereiche, die nach Auffassung des WSK-Ausschusses von diesem erfasst werden. In diesem Sinne kann der sachliche Schutzbereich des Rechts auf angemessene Wohnung quasi induktiv anhand von konkreten Wohnsituationen, die der WSK-Ausschuss in den einzelnen Concluding Observations kommentiert, hergeleitet werden.

c.Individualbeschwerdeverfahren

108Mitgliedstaaten, die das Fakultativprotokoll zum UNO-Pakt I ratifiziert haben, anerkennen die Zuständigkeit des WSK-Ausschusses für die Entgegennahme und Prüfung von Individualbeschwerden (communications).²²⁰ Das Individualbeschwerdeverfahren erlaubt es Einzelpersonen oder Gruppen, die behaupten «Opfer einer Verletzung eines der im Pakt niedergeschriebenen [...] Rechte»²²¹ zu sein, an den WSK-Ausschuss für eine entsprechende Überprüfung zu gelangen. Damit der WSK-Ausschuss die Beschwerde für zulässig erklärt, müssen gewisse Verfahrensvoraussetzungen, wie namentlich die Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzugs, gegeben sein.²²² Sind die Verfahrensvoraussetzungen erfüllt, hat der WSK-Ausschuss die Kompetenz, zu bestimmen, ob der betroffene Mitgliedstaat ein Paktrecht verletzt hat oder nicht. Dazu stellt er den rechtlich relevanten Sachverhalt fest und entscheidet aufgrund desselben, ob eine Verletzung eines Paktrechts durch den Mitgliedstaat stattgefunden hat oder nicht.²²³ Im Falle einer Verletzung richtet der WSK-Ausschuss Empfehlungen an den entsprechenden Mitgliedstaat, welche Massnahmen zu ergreifen sind, um eine paktkonforme Umsetzung des verletzten Rechts wiederherzustellen.²²⁴ In Form von sogenannten Views teilt er dem Mitgliedstaat seinen Entscheid über eine mögliche Verletzung des in Frage stehenden Paktrechts sowie allfällige Empfehlungen mit.

109Die im Rahmen des Individualbeschwerdeverfahrens erlassenen Views geben dem WSK-Ausschuss die Möglichkeit, sich eingehend mit dem sachlichen Schutzbereich eines Paktrechts auseinanderzusetzen und die daraus resultierenden staatlichen Verpflichtungen zu bestimmen. Zusätzlich kann er diejenigen Massnahmen identifizieren, welche für eine wirksame Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte auf nationaler Ebene notwendig sind. Dies — S. 45 —erlaubt es dem WSK-Ausschuss, eine stetige Auslegungspraxis zu den einzelnen Paktrechten zu entwickeln.

110Der WSK-Ausschuss hat in bisher 16 Views eine Verletzung eines Paktrechts festgestellt; davon betreffen mehr als die Hälfte das Recht auf angemessene Wohnung.²²⁵ Für die vorliegende Analyse des Rechts auf angemessene Wohnung kann deshalb bereits auf eine gefestigte Auslegungspraxis des WSK-Ausschusses zur inhaltlichen Tragweite des Rechts auf angemessene Wohnung sowie zu den entsprechenden staatlichen Umsetzungspflichten zurückgegriffen werden.²²⁶

d.Statements des WSK-Ausschusses

111In Statements hält der WSK-Ausschuss seine Sichtweise zu wichtigen internationalen Entwicklungen und Fragen fest, welche sich auf die innerstaatliche Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte auswirken.²²⁷ In diesem Rahmen hat sich der WSK-Ausschuss beispielsweise dazu geäussert, welchen Einfluss Themen wie Armut,²²⁸ die Covid-19-Pandemie²²⁹ oder im Zusammenhang mit Finanzkrisen ergriffene Sparmassnahmen²³⁰ auf die Umsetzung der UNO-Pakt-I-Rechte haben. Die Veröffentlichung von Statements gibt dem WSK-Ausschuss die Gelegenheit, die Mitgliedstaaten an ihre staatlichen Verpflichtungen im UNO-Pakt I zu erinnern, die trotz globaler Herausforderungen zu erfüllen sind. Bis heute hat der WSK-Ausschuss 34 Statements erlassen.²³¹

112Vorliegend wird auf punktuelle Statements des WSK-Ausschusses zurückgegriffen, um das Recht auf angemessene Wohnung im Lichte verschiedener Themen zu kontextualisieren sowie die sich daraus ergebenden staatlichen Verpflichtungen zu konkretisieren.