Das Recht auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I

C.General Comment Nr. 4 zum Recht auf angemessene Wohnung

1.Vorbemerkungen

434Der General Comment Nr. 4 zum Recht auf angemessene Wohnung stellt neben dem General Comment Nr. 7 zum Umgang mit Zwangsräumungen das wichtigste interpretative Auslegungsmittel des WSK-Ausschusses zum Recht auf angemessene Wohnung dar.¹⁰¹²Er bildet daher nicht nur Orientierungspunkt für die vorliegende Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung.¹⁰¹³ Der General Comment Nr. 4 wird hier ebenfalls für die weitere Konkretisierung der materiellen und prozeduralen Teilgehalte des Rechts auf angemessene Wohnung beigezogen.

435Im General Comment Nr. 4 verknüpft der WSK-Ausschuss das Recht auf angemessene Wohnung mit sieben Elementen, die seiner Ansicht nach bei dessen Umsetzung im Rahmen von Art. 11 Abs. 1 UNO-Pakt I zu beachten sind: der gesetzliche Schutz (1), die Verfügbarkeit von Dienstleistungen, Material, Einrichtungen und Infrastruktur (2), die Bezahlbarkeit (3), die Bewohnbarkeit (4), die Zugänglichkeit (5), der Standort (6) und die kulturelle Angemessenheit — S. 183 —(7).¹⁰¹⁴Darüber hinaus setzt sich der WSK-Ausschuss im General Comment Nr. 4 mit weiteren Themen im Zusammenhang mit dem Recht auf angemessene Wohnung auseinander. Dazu zählen neben der Verfügbarkeit von Wohnungen auch der Kerngehalt des Rechts auf angemessene Wohnung sowie der Umgang mit Obdachlosigkeit.

436Die folgenden Unterkapitel orientieren sich am Aufbau des General Comment Nr. 4. In diesem Sinne werden zunächst die Erläuterungen des WSK-Ausschusses zum Begriff der «angemessenen Wohnung» wiedergegeben, dann folgen die Ausführungen zu den einzelnen Elementen. Schliesslich werden bestimmte Themen wie die Verfügbarkeit von Wohnungen, die Obdachlosigkeit und der Kerngehalt des Rechts auf angemessene Wohnung beleuchtet. Das Ziel jedes Unterkapitels ist es, einerseits zu eruieren, ob die Ausführungen des WSK-Ausschusses im General Comment Nr. 4 die bereits hergeleiteten Teilgehalte des Rechts auf angemessene Wohnung untermauern bzw. konkretisieren können. Andererseits sollen die Erläuterungen im General Comment Nr. 4 mit der bereits analysierten Staatenpraxis zum Recht auf angemessene Wohnung verglichen werden. Auf diese Weise wird ermittelt, inwiefern der General Comment Nr. 4 einer «späteren Übung» im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Bst. b WVRK gleichkommt oder ob er unter die ergänzenden Auslegungsmittel gemäss Art. 32 WVRK zu subsumieren ist.¹⁰¹⁵

2.Ausführungen des WSK-Ausschusses

a.Der Begriff «angemessene Wohnung»

437Der WSK-Ausschuss verweist im General Comment Nr. 4 zunächst darauf, dass das Recht auf angemessene Wohnung «nicht in einem engen oder restriktiven Sinn» zu interpretieren ist, «der zum Beispiel [Wohnung] mit einem Dach über dem Kopf gleichsetzt».¹⁰¹⁶Vielmehr ist das Recht auf angemessene Wohnung ein Menschenrecht, das unabhängig vom Ort ein Leben in Sicherheit, Frieden und Würde garantieren soll. Der WSK-Ausschuss begründet diese Auslegung, indem er hervorhebt, dass sich das Recht auf angemessene Wohnung aus der Menschenwürde ableitet und für die Ausübung anderer Menschenrechte unerlässlich ist. Es muss folglich «allen Menschen, ungeachtet ihres Einkommens oder ihres Zugangs zu wirtschaftlichen Ressourcen» gewährleistet werden.

438Der Begriff «Angemessenheit» dient gemäss WSK-Ausschuss dazu, verschiedene Faktoren zu identifizieren, die bei der Beurteilung helfen sollen, inwiefern eine Wohnung mit einer «angemessenen Wohnung» im Sinne des Art. 11 Abs. 1 UNO-Pakts I gleichzusetzen ist.¹⁰¹⁷Auch wenn die Angemessenheit einer Wohnung grösstenteils von den «sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen, klimatischen, ökologischen und anderen Faktoren» eines Mitgliedstaates abhängt, ist es nach Auffassung des WSK-Ausschusses möglich, «bestimmte [universelle] Aspekte» des Rechts auf angemessene Wohnung zu identifizieren. Letztere müssen bei der innerstaatlichen Umsetzung des Rechts auf angemessene Wohnung «unter allen Umständen» mitberücksichtigt werden. Unter diesen «bestimmten Aspekten» versteht der WSK-Ausschuss die folgenden Elemente: den gesetzlichen Schutz, die Verfügbarkeit von Dienstleistungen, Material, Einrichtungen und Infrastruktur, die Bezahlbarkeit, die Bewohnbarkeit, die Zugänglichkeit, den Standort und die kulturelle Angemessenheit.¹⁰¹⁸

b.Elemente einer angemessenen Wohnung

(i) Element «gesetzlicher Schutz»

439Zunächst nimmt der WSK-Ausschuss im General Comment Nr. 4 zum Element des «gesetzlichen Schutzes» von Wohnungen Stellung.¹⁰¹⁹Er hält fest, dass es zahlreiche Wohnformen gibt, in denen Menschen leben, darunter «(private oder öffentlich-rechtliche) Mietwohnungen, Genossenschaftswohnungen, Pacht, Eigentumswohnungen, Notunterkünfte sowie informelle Siedlungen, einschliesslich der Besetzung von Land oder Eigentum». In diesem Zusammenhang sollte allen Menschen, unabhängig von ihrer Wohnform, «eine gewisse Sicherheit zustehen, die [einen] rechtlichen Schutz gegen Zwangsumsiedlungen, Belästigungen und andere Bedrohungen gewährleistet». Der WSK-Ausschuss fordert die Mitgliedstaaten deshalb auf, «Sofortmassnahmen zu ergreifen, die darauf abzielen, allen Menschen und Haushalten [einen] gesetzlichen Schutz zu verleihen, denen dieser gegenwärtig fehlt».

440Darüber hinaus äussert sich der WSK-Ausschuss punktuell an weiteren Stellen im General Comment Nr. 4 zum gesetzlichen Schutz von Wohnungen. So können nach dessen Ansicht «viele der im Recht auf angemessene Wohnung enthaltenen Elemente im Rahmen der innerstaatlichen [Rechtsordnung] geltend — S. 185 —gemacht werden».¹⁰²⁰In diesem Sinne sind gemäss WSK-Ausschuss folgende innerstaatliche Rechtsmittel zur Durchsetzung des Rechts auf angemessene Wohnung vorstellbar: «[…] Beschwerdeverfahren, um geplante Umsiedlungen oder Abrisse [...] zu verhindern; […] Klagen auf Entschädigung nach rechtswidrigen Zwangsräumungen; […] Beschwerdemöglichkeiten gegen rechtswidrige Massnahmen von (privaten oder öffentlich-rechtlichen) [Vermieter:innen] in Bezug auf die Miethöhe, die Wohndauer sowie rassistische und andere Formen von Diskriminierung; […] Beschwerdemöglichkeiten gegen Diskriminierung bei der Zuteilung von oder dem Zugang zu Wohnungen; […] Beschwerdemöglichkeiten gegen [Vermieter:innen], die [gesundheitsgefährdende] Wohnbedingungen betreffen». In manchen Rechtssystemen wäre es laut WSK-Ausschuss zudem vorstellbar, «Sammelklagen in Fällen von sehr hohen Obdachlosenraten» einzuführen.

(ii) Element «Verfügbarkeit von Dienstleistungen, Material, Einrichtungen

und Infrastruktur»

441Der WSK-Ausschuss geht beim Element «Verfügbarkeit von Dienstleistungen, Material, Einrichtungen und Infrastruktur» auf die Grundausstattung einer Wohnung ein und betont, dass bestimmte Wohnungseinrichtungen «für die Gesundheit, die Sicherheit, den Komfort und die Ernährung [jeder Person] wesentlich sind».¹⁰²¹So muss das Recht auf angemessene Wohnung in erster Linie den «nachhaltigen Zugang zu natürlichen und allgemeinen Ressourcen, sauberem Trinkwasser, Energie zum Kochen, Heizung und Beleuchtung, zu Sanitär- und Wascheinrichtungen» sicherstellen. Zudem sind auch «Vorrichtungen für die Lagerung von Nahrungsmitteln, zur Müllbeseitigung und [Abwasserentsorgung] sowie zu Notdiensten» unabdingbar.

(iii) Element «Bezahlbarkeit»

442Beim Element der «Bezahlbarkeit» äussert sich der WSK-Ausschuss zur Höhe der Wohnkosten. Er hebt hervor, dass «die mit dem Wohnen verbundenen persönlichen [Ausgaben] oder Haushaltskosten ein solches Niveau haben sollten, dass die Erfüllung oder Befriedigung anderer Grundbedürfnisse nicht bedroht oder gefährdet [wird]».¹⁰²²Insofern müssen die Wohnkosten «im Verhältnis zu den [nationalen] Einkommensniveaus angemessen» sein.

Menschen, «die nicht im Stande sind, sich eine bezahlbare Wohnung zu leisten», sind gemäss WSK-Ausschuss mittels Wohnsubventionen sowie Wohnbeihilfen zu unterstützen. Im Weiteren sollen insbesondere Mieter:innen vor unangemessenen «Miethöhen oder Mieterhöhungen» durch entsprechende Mittel geschützt werden.

(iv) Element «Bewohnbarkeit»

443Beim Element «Bewohnbarkeit» nimmt der WSK-Ausschuss zur physischen Beschaffenheit einer Wohnung Stellung.¹⁰²³Er verweist darauf, dass eine Wohnung nur dann bewohnbar ist, wenn den Bewohnenden «ausreichend Raum» zur Verfügung steht. Im Weiteren muss eine Wohnung so gebaut sein, dass sie vor «Kälte, Feuchtigkeit, Hitze, Regen, Wind oder anderen Bedrohungen der Gesundheit, vor Konstruktionsfehlern und Krankheitsüberträgern» schützt. Eine Wohnung hat daher auch «die physische Sicherheit» der Bewohner:innen zu garantieren. In diesem Zusammenhang hebt der WSK-Ausschuss hervor, dass «unangemessene und mangelhafte [Wohnungen] sowie Lebensbedingungen […] ausnahmslos mit erhöhter Sterblichkeit und höheren Sterblichkeitsraten» verbunden sind. Der WSK-Ausschuss verweist entsprechend auf die durch die WHO erstellten Health Principles of Housing und verbindet in dieser Weise das Recht auf angemessene Wohnung mit dem Recht auf Gesundheit.

(v) Element «Zugänglichkeit»

444Beim Element «Zugänglichkeit» hebt der WSK-Ausschuss die Bedeutung des uneingeschränkten und dauerhaften Zugangs von benachteiligten Personengruppen zu angemessenen Wohnungen hervor, ohne diese an eine Diskriminierung zu knüpfen.¹⁰²⁴Der WSK-Ausschuss weist darauf hin, dass insbesondere «ältere Menschen, Kinder, Menschen mit körperlichen Beeinträchtigungen, sterbenskranke Menschen, HIV-positive Menschen, chronisch und psychisch kranke Menschen» beim Zugang zu angemessenen Wohnungen Priorität haben sollen.¹⁰²⁵Darüber hinaus sind auch «Betroffene von Naturkatastrophen und Menschen, die in katastrophengefährdeten Gebieten leben», beim Zugang zu angemessenem Wohnraum zu unterstützen. In diesem Sinne haben sowohl die staatliche «Wohngesetzgebung als auch die Wohnungspolitik — S. 187 —[den] speziellen Wohnbedürfnissen dieser Gruppen vollständig Rechnung [zu] tragen».

(vi) Element «Standort»

445Beim Element «Standort» weist der WSK-Ausschuss zunächst darauf hin, dass sich angemessene Wohnungen «an einem Ort befinden [müssen], der den Zugang zu Beschäftigungsmöglichkeiten, zu Leistungen der Gesundheitsfürsorge, zu Schulen, Zentren für die Kinderversorgung und anderen sozialen Einrichtungen gestattet».¹⁰²⁶Dabei spielt es gemäss WSK-Ausschuss keine Rolle, ob sich die Wohnungen in grossen Städten oder in ländlichen Gebieten befinden; in beiden Fällen dürfen «der Zeitaufwand und die Kosten [für] den Weg zur Arbeitsstelle das Budget armer Haushalte [nicht] übermässig belasten». Im Übrigen sind Wohnungen «weder auf ökologisch belasteten Grundstücken noch in unmittelbarer Nähe von Quellen von Umweltverschmutzung, die das Recht der [Bewohner:innen] auf Gesundheit bedrohen, [zu errichten]».

(vii) Element «kulturelle Angemessenheit»

446Im Rahmen des Elements «kulturelle Angemessenheit» nimmt der WSK-Ausschuss Stellung zu den spezifischen Anforderungen an Wohnungen im Hinblick auf vulnerable Personengruppen, deren kulturelle Identität stark von der entsprechenden Wohnweise abhängt.¹⁰²⁷So müssen gemäss WSK-Ausschuss die «Bauweise [und] Baumaterialien» von Wohnungen und «die dahinter stehende Politik den Ausdruck kultureller Identität und Vielfalt in angemessener Weise ermöglichen». Zudem darf im Rahmen der «Entwicklung und Modernisierung von Wohnbereichen […] die kulturelle Dimension des Wohnens» nicht aufgegeben werden. Weitere Konkretisierungen hinsichtlich der Anforderungen an Wohnungen anderer vulnerabler Personengruppen, wie zum Beispiel obdachloser Frauen, sind dem General Comment Nr. 4 nicht zu entnehmen.

c.Weiteren Themen im Zusammenhang mit dem Recht auf

angemessene Wohnung

(i) Verfügbarkeit von angemessenen Wohnungen

447Der WSK-Ausschuss nimmt zur Verfügbarkeit von angemessenen Wohnungen nicht im Rahmen eines separaten Elements Stellung. Vielmehr gibt er im — S. 188 —General Comment Nr. 4 im Rahmen allgemeiner Ausführungen zum Recht auf angemessene Wohnung Informationen dazu, wie deren Verfügbarkeit sichergestellt werden soll. Insofern müssen alle Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I, ungeachtet ihres «Entwicklungsstandes», bestimmte Schritte initiieren, um das Recht auf angemessene Wohnung zu gewährleisten.¹⁰²⁸Dabei müssen sie «jenen sozialen Gruppen, die unter ungünstigen Bedingungen leben, Priorität einräumen, indem sie ihnen besondere Berücksichtigung zukommen lassen».

448Das Recht auf angemessene Wohnung bedingt gemäss WSK-Ausschuss «fast unvermeidlich die Verabschiedung einer nationalen Strategie», in der «die Ziele für die Entwicklung der [Wohnungsbedingungen] und die verfügbaren Ressourcen zur Erreichung dieser Ziele festgelegt [werden]».¹⁰²⁹Im Weiteren hat eine nationale Strategie «den kostenwirksamsten Weg zur Umsetzung [der entsprechenden Ziele zu] bezeichnen und die Verantwortlichkeiten und den Zeitraum für die Durchführung der notwendigen Massnahmen [abzustecken]». Die Entwicklung einer derartigen Strategie setzt eine Konsultation der vulnerablen Personengruppen wie obdachlosen Menschen oder Menschen, die nicht in einer angemessenen Wohnung leben, voraus.

449Folglich sollen laut WSK-Ausschuss «Schritte unternommen werden, um die Koordination zwischen Ministerien und regionalen und lokalen Behörden zu gewährleisten, damit die Tätigkeiten der zuständigen politischen Bereiche» aufeinander abgestimmt werden können.¹⁰³⁰Die Massnahmen, die für die Verfügbarkeit von angemessenen Wohnungen notwendig sind, können im Weiteren aus einer «beliebigen Mischung […] für den privaten oder öffentlichen Sektor» bestehen.¹⁰³¹In jedem Fall bedingen «viele der erforderlichen Massnahmen […] die Zuteilung staatlicher Ressourcen sowie politische Initiativen allgemeiner Art».¹⁰³²In diesem Zusammenhang hebt der WSK-Ausschuss «die Bedeutung formeller legislativer und administrativer Massnahmen» hervor.

(ii) Kerngehalt

450Der WSK-Ausschuss nimmt im General Comment Nr. 4 nicht ausdrücklich zum Kerngehalt des Rechts auf angemessene Wohnung Stellung. Er gibt jedoch punktuell Hinweise, woran sich dieser zu orientieren hat. So konkretisiert der WSK-Ausschuss das Recht auf angemessene Wohnung dahingehend, dass dieses nicht mit «einem Dach über dem Kopf» gleichzusetzen ist, sondern mit einem «Ort, in Sicherheit, Frieden und Würde zu leben», gleichzusetzen ist.¹⁰³³In der Konsequenz hat sich auch der Kerngehalt des Rechts auf angemessene Wohnung an einem menschenwürdigen Leben in Sicherheit und Frieden auszurichten.

451Im Weiteren betont der WSK-Ausschuss, dass das Recht auf angemessene Wohnung so auszulegen ist, «dass [es] sich nicht nur auf [eine] Wohnung, sondern auf [eine] angemessene Wohnung bezieht».¹⁰³⁴Die Angemessenheit wird im General Comment Nr. 4 anhand der in den vorangehenden Kapiteln erläuterten Elementen konkretisiert, welche «unter allen Umständen» zu berücksichtigen sind. Folglich hat sich auch der Inhalt des Kerngehalts an einer «angemessenen Wohnung» zu orientieren. Insofern sollen vorliegend bei der Definition des Kerngehalts ebenfalls die Elemente der Angemessenheit mitberücksichtigt werden.

(iii) Umgang mit Obdachlosigkeit

452Der WSK-Ausschuss anerkennt im General Comment Nr. 4, dass Obdachlosigkeit ein «schwerwiegendes Problem» ist, welches sich nicht nur auf «Entwicklungsländer» beschränkt, sondern auch in «einigen der wirtschaftlich am weitesten entwickelten Staaten» vorkommt.¹⁰³⁵Der WSK-Ausschuss unterstreicht, dass das Recht auf angemessene Wohnung «allen Menschen, ungeachtet ihres Einkommens oder ihres Zugangs zu wirtschaftlichen Ressourcen» gewährleistet werden muss.¹⁰³⁶Die Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I haben bei der Umsetzung des Rechts auf angemessene Wohnung insbesondere denjenigen Personengruppen Priorität einzuräumen, die unter ungünstigen Bedingungen leben.¹⁰³⁷Der WSK-Ausschuss betont im Weiteren den aktiven — S. 190 —Miteinbezug von obdachlosen Menschen bei der Erarbeitung nationaler Wohnstrategien und hebt auf diese Weise deren Stellung als Träger:innen von Rechten und Pflichten hervor.¹⁰³⁸Schliesslich weist der WSK-Ausschuss im General Comment Nr. 4 darauf hin, dass die Mitgliedstaaten ein wirksames Monitoring der innerstaatlichen Wohnsituation einzuführen haben, «um den Umfang von Obdachlosigkeit und nicht angemessenen [Wohnungen] innerhalb [ihres] Hoheitsgebiets vollständig zu ermitteln».¹⁰³⁹

3.Würdigung der Ausführungen des WSK-Ausschusses

453Die Ausführungen des WSK-Ausschusses im General Comment Nr. 4 sollen nachstehend im Lichte der grammatikalischen Auslegung und der Auslegung im engen Sinn des Rechts auf angemessene Wohnung gewürdigt werden. Dabei soll aufgezeigt werden, inwiefern sich die bereits in den Kapitel II. und III. hergeleiteten materiellen und prozeduralen Teilgehalte anhand des General Comment Nr. 4 untermauern bzw. weiter konkretisieren lassen.

a.Begriff der «angemessenen Wohnung»

454Die Ausführungen des WSK-Ausschusses im General Comment Nr. 4 zum Begriff «angemessene Wohnung» konkretisieren den anhand der grammatikalischen Auslegung eruierten Terminus dahingehend, dass eine «Wohnung» nicht mit einem physischen Wohnraum gleichzusetzen ist, welcher der Einzelnen lediglich ein Dach über dem Kopf bietet.¹⁰⁴⁰Vielmehr umfasst der Begriff «angemessene Wohnung» nur physische Wohnräume, die einem Menschen ein menschenwürdiges Leben in Frieden und Sicherheit garantieren. Darüber hinaus haben sich «angemessene Wohnungen» an bestimmten universellen Elementen bzw. Teilgehalten auszurichten, damit sie in den Schutzbereich des Rechts auf angemessene Wohnung fallen. In diesem Sinne lässt sich die in der Terminologie der «Angemessenheit» angelegte Untergrenze bzw. der Mindeststandard dahingehend konkretisieren,¹⁰⁴¹dass sich angemessene Wohnungen im Sinne von Art. 11 Abs. 1 UNO-Pakt I im Minimum an einem Leben in Würde zu orientieren haben und gewisse elementare Teilgehalte aufweisen müssen.

b.Materielle wohnungsinterne Teilgehalte

(i) Physische Beschaffenheit einer Wohnung

455Die Ausführungen im General Comment Nr. 4 zum Element «Bewohnbarkeit» decken sich inhaltlich mit dem im Rahmen der Menschenwürde sowie des Rechts auf Gesundheit eruierten materiellen Teilgehalt der physischen Beschaffenheit einer Wohnung. Insofern unterstreicht auch der General Comment Nr. 4 die Bedeutung einer qualitativ angemessenen Beschaffenheit einer Wohnung, um vor Witterungseinflüssen sowie Gesundheitsrisiken zu schützen. In diesem Zusammenhang hebt der General Comment Nr. 4 ebenfalls die Einhaltung bestimmter Sicherheitsanforderungen hervor. Im Weiteren weist der General Comment Nr. 4 auf die Relevanz genügender Platzverhältnisse und somit auf Rückzugsmöglichkeiten in einer Wohnung hin.

(ii) Grundausstattung einer Wohnung

456Die Ausführungen zum Element «Verfügbarkeit von Dienstleistungen, Material, Einrichtungen und Infrastruktur» im General Comment Nr. 4 untermauern die im Rahmen der systematischen Auslegung im engen Sinn hergeleitete Grundausstattung einer Wohnung. Zum einen hebt der General Comment Nr. 4 hervor, dass eine angemessene Wohnung nicht nur mit den für die Sicherheit und Gesundheit unerlässlichen Einrichtungen, sondern auch mit «Komfort» ausgestattet sein muss.¹⁰⁴²Dies unterstützt die bereits bei der systematischen Auslegung im engen Sinn hergeleitete Argumentation, dass eine Wohnung nach ihrem Zweck — dem Wohnen — auszurichten ist und ihre Grundausstattung daher mehr als das zum Überleben Notwendige umfasst.¹⁰⁴³Zum anderen decken sich die im General Comment Nr. 4 identifizierten Ausstattungselemente einer Wohnung mit den anhand der Menschenwürde und dem Recht auf Gesundheit ermittelten Anforderungen an die Wohnungsausstattung wie sanitären Einrichtungen, Koch-, Heiz-, Aufbewahrungs- und Entsorgungsmöglichkeiten.¹⁰⁴⁴

(iii) Spezifische Anforderungen an Wohnungen im Hinblick auf vulnerable

Personengruppen

457Die im General Comment Nr. 4 gemachten Ausführungen zur kulturellen Angemessenheit bestätigen den aus der Menschenwürde abgeleiteten materiellen Teilgehalt der besonderen Wohnbedürfnisse von ethnischen Minoritäten dahingehend, dass bei der Bauweise und den Baumaterialien von Wohnungen — S. 192 —deren kulturelle Identität und Vielfalt in angemessener Weise mitberücksichtigt werden müssen.¹⁰⁴⁵Weitere Konkretisierungen mit Blick auf die Anforderungen an Wohnungen bzw. Notunterkünfte für obdachlose Frauen und Menschen ohne offiziellen Aufenthaltstitel sind hingegen im Rahmen des General Comment Nr. 4 nicht möglich.

c.Materielle wohnungsexterne Teilgehalte

(i) Verfügbarkeit von Wohnungen

458Die Erläuterungen im General Comment Nr. 4 zur Verfügbarkeit von angemessenen Wohnungen sind im Rahmen der innerstaatlichen Mittel bzw. Massnahmen, welche für die Bereitstellung von Wohnungen zu ergreifen sind, von Bedeutung.¹⁰⁴⁶Im Sinne des General Comment Nr. 4 erfordert die Verfügbarkeit von Wohnungen zunächst die Ausarbeitung einer nationalen Wohnstrategie, die in Konsultation mit vulnerablen Personengruppen zu erstellen ist, sodass deren Wohnbedürfnisse mitberücksichtigt werden. Die nationale Wohnstrategie hat darüber hinaus die Zuständigkeitsbereiche der verschiedenen Ministerien und der regionalen und lokalen Behörden zu definieren. Schliesslich bedingt die Verfügbarkeit von Wohnungen die Bereitstellung von staatlichen Ressourcen sowie den Erlass legislativer und administrativer Massnahmen. In diesem Zusammenhang kann neben dem öffentlichen Sektor auch der private Sektor miteinbezogen werden, um die Verfügbarkeit von Wohnungen sicherzustellen.

(ii) Bezahlbarkeit von Wohnungen

459Die angemessene Höhe der Wohnkosten, so wie sie im General Comment Nr. 4 konkretisiert wird, stimmt mit dem materiellen Teilgehalt der Bezahlbarkeit von Wohnungen, der sich bei der Auslegung im engen Sinn ergeben hat, überein. Insofern ist die Bezahlbarkeit der Wohnkosten eine Frage des angemessenen Verhältnisses zum Einkommen einer Person und zu deren Möglichkeit, andere Grundbedürfnisse zu befriedigen.¹⁰⁴⁷Im Weiteren wird die aus der Auslegung im engen Sinn abgeleitete finanzielle Unterstützung von Menschen, die keine bezahlbare Wohnung finden können, auch durch den General Comment Nr. 4 untermauert.¹⁰⁴⁸Letzterer zeigt dabei beispielhaft die Mittel auf, die von staatlicher Seite ergriffen werden können, um Menschen den finanziellen Zugang zu Wohnungen zu ermöglichen.

(iii) Zugang zu Wohnungen

460Die Ausführungen im General Comment Nr. 4 zum Element «Zugänglichkeiten» helfen, den aus der Menschenwürde hergeleiteten Teilgehalt des diskriminierungsfreien Zugangs zu Wohnungen zu konkretisieren.¹⁰⁴⁹Folglich ist der Zugang zu angemessenen Wohnungen neben diskriminierungsgefährdeten Personen auch benachteiligten Personengruppen zu gewährleisten, die nicht explizit aufgrund eines für ihre Identität wesentlichen Merkmals, sondern einer anderen ihnen zugeschriebenen Vulnerabilität, von angemessenem Wohnraum ausgeschlossen sind.

(iv) Standort einer Wohnung

461Der General Comment Nr. 4 bekräftigt den materiellen Teilgehalt des Standortes einer Wohnung, der sich im Rahmen der Rechte auf Gesundheit und Arbeit ergeben hat, indem er zwei Dimensionen des Standorts von Wohnungen hervorhebt.¹⁰⁵⁰Zentral ist einerseits, dass sich der Standort von Wohnungen in Lagen befindet, wo keine Gefahr für die Gesundheit der Bewohner:innen besteht. Andererseits müssen Wohnungen in der Nähe von Arbeitsmöglichkeiten sowie von Dienstleistungsangeboten im Bildungs- und Gesundheitswesen errichtet werden. In diesem Kontext unterstreicht der General Comment Nr. 4 die Erschwinglichkeit von Transportkosten zum Arbeitsort, insbesondere für armutsbetroffene Familien. Im Weiteren konkretisiert der General Comment Nr. 4 den Teilgehalt des Standorts von Wohnungen in Bezug auf den Zugang zu «Schulen» sowie zu «Zentren der Kinderversorgung». Dieser Hinweis auf die Nähe der Wohnungen zu Schul- und Kinderbetreuungsangeboten lässt sich ebenfalls im systematischen Kontext der hier nicht näher analysierten Rechte auf Bildung¹⁰⁵¹sowie auf Schutz von Kindern, Müttern und der Familie¹⁰⁵²erklären. So hat sich der WSK-Ausschuss im Rahmen des Rechts auf Schutz von Müttern in verschiedenen Fällen kritisch dazu geäussert, dass der Mangel an Kinderbetreuungsplätzen sowie der eingeschränkte Zugang zu diesen ein Hindernis für die gleichberechtigte Teilnahme am Arbeitsleben für Frauen bzw. Mütter darstellt.¹⁰⁵³Darüber hinaus setzt das Recht auf Bildung gemäss WSK-Ausschuss voraus, dass Bildungsinstitutionen geografisch an erreichbaren Orten gelegen sein müssen.¹⁰⁵⁴

d.Prozeduraler Teilgehalt: Zugang zur Justiz

462Aus dem General Comment Nr. 4 lassen sich folgende zwei Erkenntnisse für den prozeduralen Teilgehalt des Rechts auf angemessene Wohnung, welcher bei der Auslegung im engen Sinn eruiert wurde, gewinnen: Erstens ist es angesichts der schwerwiegenden Folgen, die ein Wohnungsverlust haben kann — im schlimmsten Fall die Obdachlosigkeit — notwendig, dass jeder Person, gleichgültig ob sie Mieterin, Eigentümerin, Hausbesetzerin ist oder in einer informellen Siedlung lebt, ein unverzüglicher innerstaatlicher Rechtsschutz zusteht.¹⁰⁵⁵Zweitens setzt die Durchsetzung der materiellen Teilgehalte des Rechts auf angemessene Wohnung einen entsprechenden prozeduralen Teilgehalt voraus, um beispielsweise gegen schlechte Wohnungsqualität, gesundheitsgefährdende Wohnbedingungen, diskriminierende Ausweisungen aus Wohnungen, willkürliche Zwangsräumungen und rechtwidrige Handlungen vonseiten der Vermieter:innen vorzugehen sowie in Fällen von sehr hohen Obdachlosigkeitsraten eine staatliche Untersuchung einzuleiten.¹⁰⁵⁶

e.Kerngehalt

463Die Hinweise im General Comment Nr. 4 zum Kerngehalt des Rechts auf angemessene Wohnung stimmen mit den Ergebnissen, die sich im Rahmen der Auslegung im engen Sinn ergeben haben, überein.¹⁰⁵⁷In diesem Sinne bestätigt der General Comment Nr. 4, dass sich der Kerngehalt des Rechts auf angemessene Wohnung an mehr als einer Überlebenshilfe zu orientieren und zu einem menschenwürdigen Leben in Sicherheit und Freiheit beizutragen hat. Schliesslich soll sich auch der Kerngehalt im Kontext der Angemessenheit an den unter der Auslegung im engen Sinn hergeleiteten Teilgehalten ausrichten.

f.Umgang mit Obdachlosigkeit

464Der General Comment Nr. 4 enthält weder zu Notunterkünften noch zu dauerhaften Wohnlösungen von obdachlosen Menschen Erläuterungen. Allerdings lässt sich der sachliche Schutzbereich des Rechts auf Wohnung im Rahmen des General Comment Nr. 4 dahingehend konkretisieren, dass er erstens den Miteinbezug von obdachlosen Menschen und deren Wohnbedürfnissen bei der Ausarbeitung von nationalen Wohnstrategien umfasst.¹⁰⁵⁸Zweitens sind — S. 195 —die UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten bei der Gewährleistung des Rechts auf angemessene Wohnung angehalten, ein effektives Monitoring ihrer Wohnsituation durchzuführen, um so das innerstaatliche Ausmass der Obdachlosigkeit zu bestimmen. Drittens müssen angemessene Wohnungen allen Menschen, ungeachtet ihres Einkommens oder Zugangs zu wirtschaftlichen Ressourcen, zur Verfügung stehen. Als Folge sind bei der innerstaatlichen Umsetzung des Rechts auf angemessene Wohnung insbesondere Personengruppen, die nicht unter angemessenen Wohnbedingungen leben, vorrangig zu behandeln.

4.Der General Comment Nr. 4 im Vergleich zur Staatenpraxis

465In den nachfolgenden Unterkapiteln werden die im General Comment Nr. 4 gemachten Ausführungen zum Recht auf angemessene Wohnung mit der im Kapitel V. B. eruierten Staatenpraxis verglichen. Auf diese Weise soll analysiert werden, inwiefern der General Comment Nr. 4 eine «spätere Übung» im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Bst. b WVRK darstellt oder ob er unter die ergänzenden Auslegungsmittel gemäss Art. 32 WVRK zu subsumieren ist. Wäre Ersteres der Fall, müsste der General Comment Nr. 4 in jedem Fall bei der Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung im Rahmen der systematischen Auslegung beigezogen werden.¹⁰⁵⁹Letzteres würde bedeuten, dass der General Comment Nr. 4 erst subsidiär als Hilfsmittel zur Anwendung kommt, um die Bedeutung des Rechts auf angemessene Wohnung zu bestätigen oder dessen «Bedeutung zu bestimmen, wenn die Auslegung nach [Art. 31 WVRK] [diese] [...] mehrdeutig oder dunkel lässt».¹⁰⁶⁰

a.Würdigung der Elemente einer angemessenen Wohnung im Lichte

der Staatenpraxis

(i) Element «gesetzlicher Schutz»

466Im General Comment Nr. 4 weist der WSK-Ausschuss im Rahmen des gesetzlichen Schutzes auf die Wichtigkeit innerstaatlicher Rechtsmittel hin, sodass die Einzelne die materiellen Teilgehalte des Rechts auf angemessene Wohnung geltend machen kann.¹⁰⁶¹In der Staatenpraxis sind gewisse Rechtsmittel zur Durchsetzung bestimmter materieller Teilgehalte des Rechts auf angemessene Wohnung bereits anerkannt. So sehen die hier analysierten Mitgliedstaaten Rechtsmittel gegen Zwangsräumungen und Diskriminierungen — S. 196 —im Zusammenhang mit dem Zugang zu Wohnungen vor.¹⁰⁶²Darüber hinaus kann in der Staatenpraxis die Gewährleistung eines innerstaatlichen Rechtsschutzes insbesondere im Bereich des Mietrechts festgestellt werden.¹⁰⁶³Demgegenüber fehlt eine Staatenpraxis hinsichtlich der vom WSK-Ausschuss vorgeschlagenen Sammelklagen in Fällen von sehr hoher innerstaatlicher Obdachlosigkeit. Vor diesem Hintergrund spiegelt sich das im General Comment Nr. 4 aufgeführte Element des «gesetzlichen Schutzes» bereits punktuell in der analysierten Staatenpraxis wider.

(ii) Element «Verfügbarkeit von Dienstleistungen, Material, Einrichtungen

und Infrastruktur»

467Der WSK-Ausschuss nennt im General Comment Nr. 4 die elementaren Dienstleistungen, Materialien, Einrichtungen und Infrastrukturen, welche eine angemessene Wohnung aufweisen soll. Dazu gehören sauberes Trinkwasser, Energie zum Kochen, Heizung und Beleuchtung, Sanitär- und Wascheinrichtungen, Vorrichtung für die Lagerung von Nahrungsmitteln, Müllbeseitigung und Abwasserentsorgung.¹⁰⁶⁴Die Staatenpraxis zum Recht auf angemessene Wohnung bestätigt diese Auslegungspraxis. In den vorliegend analysierten Mitgliedstaaten gehören zur Standardeinrichtung einer Wohnung neben sanitären Einrichtungen, Toilette, Bad, Heizung und Abfallentsorgung, auch eine Küche sowie ein Schlaf- und Wohnzimmer.¹⁰⁶⁵Im Weiteren ist auch der Wasser- und Abwasseranschluss zu Wohnungen von grosser Bedeutung.¹⁰⁶⁶Zusätzlich gewinnt die Versorgung von Wohnungen mit elektrischem Strom sowie mit einem Telefonanschluss immer mehr an Bedeutung.¹⁰⁶⁷

(iii) Element «Bezahlbarkeit»

468Laut WSK-Ausschuss dürfen die Wohnkosten im Rahmen der «Bezahlbarkeit» nicht so hoch sein, dass die Befriedigung anderer Grundbedürfnisse bedroht wird.¹⁰⁶⁸In der Staatenpraxis ist das Element der «Bezahlbarkeit» von Wohnungen anhand verschiedener staatlicher Massnahmen konkretisiert worden, die sicherstellen sollen, dass Menschen in der Lage sind, sich eine angemessene — S. 197 —Wohnung zu leisten. In diesem Sinne wird der Zugang zu bezahlbaren Wohnungen in den näher analysierten Mitgliedstaaten mittels verschiedener Formen von Wohnsubventionen, Wohnbeihilfen sowie durch den Bau von preisgünstigen (Sozial-)Wohnungen sichergestellt.¹⁰⁶⁹Der im Rahmen des Elements «Bezahlbarkeit» ebenfalls erwähnte Schutz von Mieter:innen vor nicht angemessenen «Miethöhen oder Mieterhöhungen» wird in der Staatenpraxis anhand von staatlich festgesetzten Mietgrenzen, Mietzuschüssen bzw. -nachlässen sichergestellt.¹⁰⁷⁰

(iv) Element «Bewohnbarkeit»

469Beim Element der «Bewohnbarkeit» weist der WSK-Ausschuss darauf hin, dass Wohnungen so gebaut werden müssen, dass sie das Individuum vor «Kälte, Feuchtigkeit, Hitze, Regen, Wind oder anderen Bedrohungen der Gesundheit sowie vor Konstruktionsfehlern und Krankheitsüberträgern» schützen und den Bewohnenden «ausreichenden Raum» garantieren.¹⁰⁷¹Diese im Rahmen der «Bewohnbarkeit» gestellten Bedingungen kommen auch in der analysierten Staatenpraxis zum Ausdruck. Die Bewohnbarkeit bzw. die physische Beschaffenheit von Wohnungen wird in der Staatenpraxis der Mitgliedstaaten anhand verschiedener Bauvorschriften und -standards sichergestellt.¹⁰⁷²Zudem anerkennen die meisten Mitgliedstaaten die Bedeutung von Rückzugsmöglichkeiten in Wohnungen. Dies lässt sich anhand der in verschiedenen Staatenberichten gemachten Aussagen zur Vermeidung von Überbelegungen in Wohnungen festmachen.¹⁰⁷³

(v) Element «Zugänglichkeit»

470Der Zugang zu angemessenen Wohnungen muss laut WSK-Ausschuss insbesondere benachteiligten Personengruppen garantiert werden, die aufgrund ihrer Vulnerabilität häufig vom Wohnungsmarkt ausgeschlossen sind.¹⁰⁷⁴ Eine Staatenpraxis zum Element der «Zugänglichkeit» hat sich insbesondere für Personengruppen, die häufig von Diskriminierung betroffen sind, entwickelt. Die betroffenen Personen können sich laut den entsprechenden Staatenberichten auf allgemeine Antidiskriminierungsregeln stützen, um Diskriminierungen — S. 198 —hinsichtlich des Zugangs zu angemessenen Wohnungen geltend zu machen.¹⁰⁷⁵Darüber hinaus hat sich bei den analysierten Mitgliedstaaten eine stetige Praxis mit Blick auf den Zugang zu angemessenen Wohnungen von einkommensschwachen Familien herausgebildet.¹⁰⁷⁶Diese Staatenpraxis ist ein Hinweis darauf, dass die «Zugänglichkeit» zu Wohnungen nicht nur benachteiligten Personengruppen ermöglicht werden soll, die aufgrund einer diskriminierungsrelevanten Kategorie von angemessenen Wohnungen ausgeschlossen sind. Vielmehr sollen auch Personengruppen unterstützt werden, die aufgrund einer anderen Vulnerabilität Schwierigkeiten haben, eine Wohnung zu finden.

(vi) Element «Standort»

471Zum Element «Standort» führt der WSK-Ausschuss aus, dass Wohnungen nicht an Lagen zur Verfügung gestellt werden dürfen, die eine Gefahr für die Gesundheit der Bewohner:innen darstellen.¹⁰⁷⁷Ferner müssen Wohnungen an einem Ort errichtet werden, der es den Bewohnenden erlaubt, einer Arbeit nachzugehen und bestimmte Dienstleistungsangebote im Bildungs- und Gesundheitswesen in Anspruch zu nehmen. Die analysierte Staatenpraxis zeigt, dass innerhalb der Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I ein Konsens über diese Doppelfunktion des Standortes von Wohnungen besteht. So dürfen Wohnungen zum einen nicht an gesundheitsgefährdenden oder für Naturkatastrophen bekannten Lagen gebaut werden.¹⁰⁷⁸Zum anderen haben einzelne Staatenberichte die Bedeutung des Standorts von Wohnungen in der Nähe von Gesundheitseinrichtungen sowie Bildungs- und Arbeitsmöglichkeiten anerkannt.¹⁰⁷⁹

(vii) Element «kulturelle Angemessenheit»

472Das Element der kulturellen Angemessenheit hebt die kulturelle Funktion von Wohnungen als «Ausdruck kultureller Identität und Vielfalt» hervor, die bei der «Entwicklung oder Modernisierung von Wohnbereichen» mitzuberücksichtigen ist.¹⁰⁸⁰Die analysierte Staatenpraxis belegt, dass der Miteinbezug kultureller Wohnweisen ethnischer Minoritäten auch unter den UNO- — S. 199 —Pakt-I-Mitgliedstaaten anerkannt ist. In den europäischen Mitgliedstaaten steht insbesondere die Ausrichtung von Wohnraum an die Wohnbedürfnisse von Roma und Fahrenden im Zentrum.¹⁰⁸¹

b.Würdigung der «Verfügbarkeit von Wohnungen» im Lichte der

Staatenpraxis

473Der WSK-Ausschuss weist im Rahmen der «Verfügbarkeit von Wohnungen» auf die Ausarbeitung nationaler Wohnstrategien hin, in denen u. a. die Zuständigkeitsbereiche der verschiedenen Ministerien sowie der regionalen und lokalen Behörden festgelegt werden sollen, die für die Bereitstellung von Wohnungen verantwortlich sind.¹⁰⁸²Ausserdem betont der WSK-Ausschuss, dass die Verfügbarkeit von Wohnungen den Erlass legislativer und administrativer Massnahmen bedingt.¹⁰⁸³Anhand der verschiedenen nationalen Gesetzespakete zur Förderung des innerstaatlichen Wohnungsbaus kann gezeigt werden, dass sich die Mitgliedstaaten in der Pflicht sehen, die Verfügbarkeit von Wohnungen zu gewährleisten.¹⁰⁸⁴Darüber hinaus wird in der Staatenpraxis auf verschiedene staatliche Stellen und Programme hingewiesen, die den Bau von bezahlbaren Wohnungen zum Ziel haben.¹⁰⁸⁵Im Weiteren weisen die Staatenberichte darauf hin, dass die Mitgliedstaaten verschiedene Massnahmen ergriffen haben, um die innerstaatliche Verfügbarkeit von Wohnungen zu gewährleisten.

c.Würdigung der Obdachlosigkeit im Lichte der Staatenpraxis

474Zum Umgang mit Obdachlosigkeit führt der WSK-Ausschuss im General Comment Nr. 4 einerseits aus, dass die Wohnbedürfnisse obdachloser Menschen bei der Ausarbeitung nationaler Wohnstrategien einbezogen werden müssen.¹⁰⁸⁶Andererseits ist anhand eines effektiven Monitorings das innerstaatliche Ausmass der Obdachlosigkeit zu bestimmen.¹⁰⁸⁷Die Ausführungen des WSK-Ausschusses im General Comment Nr. 4 zur Obdachlosigkeit lassen sich auch in der analysierten Staatenpraxis zum Recht auf angemessene Wohnung finden. In diesem Sinne gehört insbesondere das Erfassen der Anzahl an obdachlosen Menschen auf nationaler Ebene zur Praxis der untersuchten — S. 200 —UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten.¹⁰⁸⁸Die Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse von obdachlosen Menschen zeigt sich zum Beispiel daran, dass immer mehr Mitgliedstaaten Notunterkünfte bereitstellen, die speziell auf obdachlose Frauen und Familien ausgerichtet sind.¹⁰⁸⁹Im Weiteren anerkennen die Mitgliedstaaten in ihren Staatenberichten, dass Notunterkünfte allein nicht ausreichen, um dem Bedürfnis obdachloser Menschen, einen dauerhaften Ausweg aus der Obdachlosigkeit zu finden, zu entsprechen. In den untersuchten Staatenberichten wird in diesem Zusammenhang auf den sogenannten Housing-First-Ansatz verwiesen, der obdachlosen Menschen zu einer permanenten Wohnlösung verhelfen soll.

d.Fazit

475Der Vergleich des General Comments Nr. 4 mit der Staatenpraxis hat gezeigt, dass der Inhalt beider Auslegungspraktiken nahezu deckungsgleich ist. Die untersuchte Staatenpraxis der Mitgliedstaaten hat sich im Laufe der analysierten Jahrzehnte zu einer einheitlichen Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung entwickelt. Diese uniforme Auslegungspraxis ist stark geprägt durch die massgeblichen Reporting Guidelines 1986, 1991 und 2009 sowie dem General Comment Nr. 4 des WSK-Ausschusses. Im Umkehrschluss spiegelt der General Comment Nr. 4 auch die Staatenpraxis der Mitgliedstaaten zum Recht auf angemessene Wohnung wider. Die kohärente Übereinstimmung der Staatenpraxis mit dem General Comment Nr. 4 kann als implizite Zustimmung der Mitgliedstaaten zur Auslegungspraxis des WSK-Ausschusses in Bezug auf das Recht auf angemessene Wohnung gewertet werden.¹⁰⁹⁰Die Tatsache, dass die im General Comment Nr. 4 festgelegte Auslegungspraxis des WSK-Ausschusses von den Mitgliedstaaten im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens akzeptiert und befolgt wird, hat zur Folge, dass grosse Teile des General Comment Nr. 4 einer «späteren Übung» im Sinne von Art. 31 Abs. 3 Bst. b WVRK gleichkommen. Vor diesem Hintergrund soll der General Comment Nr. 4 bei der systematischen Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung beigezogen werden und ist nicht erst subsidiär im Sinne eines ergänzenden Auslegungsmittels im Rahmen von Art. 32 WVRK zu konsultieren.