Das Recht auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I

E.Systematische Auslegung innerhalb anderer UNO-Pakt-I-Rechte

336Wie das vorangehende Kapitel bereits gezeigt hat, stellt die Gewährleistung des Rechts auf angemessene Wohnung eine elementare Voraussetzung für — S. 141 —die Wahrnehmung anderer Menschenrechte dar.⁷⁷⁴ In den folgenden zwei Kapiteln soll diese Interdependenz⁷⁷⁵ der Menschenrechte exemplarisch anhand des Rechts auf Gesundheit sowie des Rechts auf Arbeit gezeigt werden. Diese beiden Rechte sind im Zusammenhang mit Obdachlosigkeit von grundlegender Bedeutung, da der Gesundheitszustand von obdachlosen Menschen deutlich schlechter ist als der der Gesamtbevölkerung und sie deshalb sowie aufgrund ihrer allgemeinen Lebenslage ebenfalls einen erschwerten Zugang zum Arbeitsmarkt haben.⁷⁷⁶ Ziel der nachfolgenden Auslegung ist es daher, anhand der Interdependenz des Rechts auf angemessene Wohnung mit dem Recht auf Gesundheit und dem Recht auf Arbeit weitere Teilgehalte des Rechts auf angemessene Wohnung zu identifizieren bzw. bereits eruierte Teilgehalte zu konkretisieren.

1.Recht auf Gesundheit

a.Sachlicher Schutzbereich

337Das in Art. 12 Abs. 1 UNO-Pakt I verankerte Recht auf Gesundheit garantiert jedem Menschen ein «Höchstmass an körperlicher und geistiger Gesundheit». Wie dieser Wortlaut bereits vermuten lässt, liegt dem Recht auf Gesundheit ein grosser sachlicher Schutzbereich zugrunde. Folglich ist es aufgrund der unterschiedlichen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Verhältnisse in den Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I nicht möglich, abschliessend festzulegen, was unter einem «Höchstmass an körperlicher und geistiger Gesundheit» verstanden werden kann.⁷⁷⁷ Gleichwohl haben die internationale Lehre sowie der WSK-Ausschuss den sachlichen Schutzbereich des Rechts auf Gesundheit so konkretisiert, dass er heute mehrere klar umrissene Teilgehalte umfasst.

338Erstens ist unter dem Recht auf Gesundheit ein «Recht auf eine angemessene Gesundheitsversorgung» zu verstehen.⁷⁷⁸ Letzteres konkretisiert der WSK-Ausschuss anhand der drei bereits im Zusammenhang mit den Rechten auf Bekleidung, Ernährung und Wasser erläuterten materiellen Teilgehalte: tatsächliche Verfügbarkeit, finanzielle Zugänglichkeit sowie angemessene Qualität. Insofern müssen im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 UNO-Pakt I qualitativ — S. 142 —angemessene Gesundheitseinrichtungen zur Verfügung gestellt werden.⁷⁷⁹ Im Weiteren darf der Zugang zu Spitälern, essenziellen Medikamenten und ausgebildetem Gesundheitspersonal nicht durch zu hohe Kosten eingeschränkt werden.⁷⁸⁰

339Zweitens tragen zur Gewährleistung des Rechts auf Gesundheit bestimmte Faktoren bei, unter denen Menschen ein gesundes Leben führen und ein «Höchstmass an körperlicher und geistiger Gesundheit» erreichen können.⁷⁸¹ Zu diesen Faktoren zählen neben dem Zugang zu sauberem Wasser und sanitären Einrichtungen auch eine angemessene Ernährung und Wohnung sowie ein sicheres Arbeitsumfeld und eine gesunde Umwelt.

340Schliesslich normiert Art. 12 Abs. 2 Bst. a bis d UNO-Pakt I einen Katalog von erforderlichen Massnahmen, die von den UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten zu ergreifen sind, um progressiv ein «Höchstmass an körperlicher und geistiger Gesundheit» für jeden Menschen auf ihrem Staatsgebiet zu ermöglichen.⁷⁸² Dazu zählen u. a. Massnahmen «zur Vorbeugung, Behandlung und Bekämpfung epidemischer, endemischer Berufs- und sonstiger Krankheiten»⁷⁸³ oder «zur Schaffung der Voraussetzungen, die für jedermann im Krankheitsfall den Genuss medizinischer Einrichtungen und ärztlicher Betreuung sicherstellen»⁷⁸⁴.

b.Interdependenz mit dem Recht auf angemessene Wohnung

341Der systematische Zusammenhang des Rechts auf angemessene Wohnung mit dem Recht auf Gesundheit ist bereits anhand ihrer Normierung in den zwei aufeinanderfolgenden Art. 11 und Art. 12 UNO-Pakt I ersichtlich. Die enge systematische Verbindung zwischen diesen Rechten ist kein Zufall: Bereits die AEMR vereint beide Rechte im Rahmen von Art. 25 zum Recht auf einen Lebensstandard und stellt damit die Gewährleistung der Gesundheit und des Wohls eines jeden Menschen einschliesslich «Wohnung [und] ärztliche[r] Betreuung» in den gleichen Kontext. Darüber hinaus weisen die Travaux Préparatoires zum UNO-Pakt I auf die Bedeutung der Interdependenz zwischen dem Recht auf Gesundheit und dem Recht auf angemessene Wohnung hin. So war ursprünglich vorgesehen, das Recht auf angemessene Wohnung im Rahmen des Rechts auf Gesundheit im Art. 25 Bst. b Euno-Pakt zu kodifizieren, — S. 143 —im Sinne einer Massnahme zum Schutz und zur Förderung der Gesundheit eines jeden Menschen.⁷⁸⁵ Demnach lautete der ursprüngliche Vertragstext des Art. 25 Bst. b Euno-Pakts wie folgt:

«The States Parties to the Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of the highest standard of health obtainable. With a view to implementing and safeguarding this right each State Party hereto undertakes to provide legislative measures to promote and protect health and, in particular: […] to improve nutrition, housing, sanitation, recreation, economic and working conditions and other aspects of environmental hygiene […].»⁷⁸⁶

c.Physische Beschaffenheit und Grundausstattung einer Wohnung

342Aufgrund der Tatsache, dass das Recht auf angemessene Wohnung ein bedeutender Faktor für die Schaffung gesundheitsfördernder Lebensbedingungen ist, muss dieses einerseits so ausgelegt werden, dass es eine gewisse Qualität gewährleistet, um die Einzelne vor Gesundheitsrisiken zu schützen.⁷⁸⁷ Dementsprechend hat eine angemessene Wohnung bestimmten Sicherheitsvorschriften zu genügen und eine bauliche Stabilität zu gewährleisten.⁷⁸⁸ Andererseits ist die Ausstattung einer Wohnung mit einer Infrastruktur unabdingbar, damit gesundheitliche Beeinträchtigungen sowie die Ausbreitung von Krankheiten verhindert werden können.⁷⁸⁹ Die internationale Lehre und Praxis weisen insbesondere auf den Zugang zu sauberem Wasser sowie auf das Vorhandensein von sanitären Anlagen hin.⁷⁹⁰ Zudem spielen auch Koch, Heizungs-, Aufbewahrungs- und Entsorgungsmöglichkeiten zur Vorbeugung übertragbarer (Infektions-)Krankheiten eine wichtige Rolle.⁷⁹¹ Schliesslich ist im Lichte des Klimawandels zu beachten, dass Wohnungen so gebaut werden müssen, dass sie der Einzelnen einen gewissen Schutz vor extremen Wetterverhältnissen — S. 144 —wie Hitze- oder Kältewellen bieten, die einen Einfluss auf deren Gesundheit haben können.⁷⁹²

d.Rückzugsmöglichkeiten einer Wohnung

343Das Recht auf angemessene Wohnung ist ebenfalls im Hinblick auf die in Art. 12 Abs. 2 Bst. a bis d UNO-Pakt I geforderten Massnahmen zur vollen Verwirklichung des Rechts auf Gesundheit elementar. Im Rahmen von Art. 12 Abs. 2 Bst. a UNO-Pakt I kann das Recht auf angemessene Wohnung so ausgelegt werden, dass es zur Lebensqualität und «gesunden Entwicklung» von Kindern beiträgt, indem es beispielsweise Rückzugsmöglichkeiten gewährleistet.⁷⁹³ Weisen Wohnungen zudem genügend Rückzugsmöglichkeiten auf, kann dies ebenfalls zur «Vorbeugung […] und Bekämpfung epidemischer […] Krankheiten»⁷⁹⁴ beitragen. In diesem Sinne sind unter dem Recht auf angemessene Wohnung keine überbelegten Wohnungen zu verstehen, denn diese würden ein Infektionsrisiko im Kontext von Epidemien erhöhen. Genügend Rückzugsmöglichkeiten in Wohnungen können sogar überlebenswichtig sein, wie die Covid-19-Pandemie exemplarisch gezeigt hat.⁷⁹⁵

e.Standort einer Wohnung

344Der Standort einer Wohnung kann einen elementaren Beitrag dazu leisten, die Einzelne vor gesundheitsgefährdenden Immissionen zu schützen, die

u.a. durch Strahlungen, gefährliche Chemikalien oder Umweltverschmutzungen hervorgerufen werden.⁷⁹⁶ In diesem Zusammenhang ist das Recht auf angemessene Wohnung dahingehend auszulegen, dass Wohnungen nicht in der Nähe von gesundheitsgefährdenden Verbrennungsanlagen, Abfalldeponien oder schädlichen Lärmimmissionen sowie voraussehbaren Naturgefahren (wie zum Beispiel in einem Gebiet, das oft von Erbeben oder Schlammlawinen betroffen ist) zur Verfügung gestellt werden dürfen.⁷⁹⁷ Der Standort — S. 145 —einer Wohnung ist darüber hinaus auch von Bedeutung, weil er den Bewohnenden den Zugang zu medizinischen Einrichtungen und ärztlicher Betreuung sichern sollte.⁷⁹⁸ Folglich hat das Recht auf angemessene Wohnung im Rahmen des Rechts auf Gesundheit zu gewährleisten, dass sich Wohnungen in Reichweite von Gesundheitseinrichtungen befinden.⁷⁹⁹

f.Bezahlbarkeit einer Wohnung

345Schliesslich spielt das Recht auf angemessene Wohnung auch im Rahmen des in Art. 12 UNO-Pakt I garantierten «Rechts auf eine angemessene Gesundheitsversorgung» eine wichtige Rolle. Wie bereits aufgezeigt, setzt der Zugang zu Spitälern, essenziellen Medikamenten und ausgebildetem Gesundheitspersonal deren Erschwinglichkeit voraus. Ob die Einzelne jedoch in der Lage ist, ihre Gesundheitskosten zu bezahlen, hängt neben den eigentlichen Gebühren für die Inanspruchnahme von medizinischen Dienstleistungen und Medikamenten u. a. auch von der Höhe sonstiger Lebensunterhaltskosten ab, die ihr zum Beispiel aufgrund der Miete einer Wohnung entstehen können.⁸⁰⁰ Folglich dürfen die Wohnkosten der Einzelnen nicht so hoch sein, dass es ihr im Ergebnis nicht mehr möglich ist, ihr «Recht auf eine angemessene Gesundheitsversorgung» wahrzunehmen. Wohnkosten müssen deshalb in einem angemessenen Verhältnis zu den Kosten stehen, die mit der Befriedigung anderer Grundbedürfnisse wie dem Zugang zu medizinischer Versorgung verbunden sind.

2.Recht auf Arbeit

a.Sachlicher Schutzbereich

346Das Recht auf Arbeit findet seinen Niederschlag in den Art. 6 bis 8 des UNO-Pakts I. Art. 6 UNO-Pakt I verankert das Recht auf Arbeit im weiten Sinn und legt die Rahmenbedingungen für dessen Verwirklichung fest.⁸⁰¹ Art. 7 UNO-Pakt I verortet das Recht auf Arbeit auf individueller Ebene, indem es das — S. 146 —Recht eines jeden Menschen auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen anerkennt (sogenanntes Recht auf Arbeit im engen Sinn). Schliesslich garantiert Art. 8 UNO-Pakt I das Recht auf Arbeit in seiner kollektiven Dimension und schützt und fördert die Vereinigung in Gewerkschaften.

347Die Schutzbereiche von Art. 6, 7 und 8 UNO-Pakt I sind heute aufgrund der von der internationalen Arbeiterorganisation (ILO) entwickelten Standards relativ weit ausdifferenziert und werden in der internationalen Lehre sowie in der Praxis des WSK-Ausschusses wie folgt definiert.⁸⁰²

(i) Art. 6 UNO-Pakt I

348Art. 6 UNO-Pakt I anerkennt «das Recht jedes einzelnen auf die Möglichkeit, seinen Lebensunterhalt durch frei gewählte oder angenommene Arbeit zu verdienen». Mit anderen Worten: Das Recht auf Arbeit umfasst die Freiheit, einer selbst gewählten Arbeit nachzugehen und dadurch ein Einkommen erzielen zu können.⁸⁰³ Die UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten haben zu diesem Zweck einerseits geeignete Schritte zu ergreifen, um diese Freiheit zu schützen, und andererseits die Pflicht, jegliche Form von Zwangsarbeit zu verbieten.⁸⁰⁴ Der WSK-Ausschuss legt den Begriff «Recht auf Arbeit» anhand der drei Teilelemente — tatsächliche Verfügbarkeit, Zugänglichkeit sowie angemessene Qualität — aus. In diesem Sinne ist unter dem Begriff «Arbeit» zunächst eine menschenwürdige Arbeitsstelle zu verstehen, die den Arbeiter:innen angemessene Arbeitsbedingungen sowie einen angemessenen Lohn verschaffen.⁸⁰⁵ Darüber hinaus haben die UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten im Rahmen der Verfügbarkeit Umstände zu schaffen, die es der Einzelnen ermöglichen, eine Arbeitsstelle zu finden.⁸⁰⁶ In diesem Zusammenhang sollen im Rahmen von Art. 6 Abs. 2 UNO-Pakt I schrittweise «fachliche und berufliche Beratung[en] und Ausbildungsprogramme» geschaffen werden. Im Weiteren sind «Grundsätze und Verfahren zur Erzielung einer stetigen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung und einer produktiven Vollbeschäftigung» festzulegen.⁸⁰⁷

(ii) Art. 7 UNO-Pakt I

349Art. 7 UNO-Pakt I beinhaltet einen Katalog verschiedener Teilrechte, die der Einzelnen ihr «Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen» garan- — S. 147 —tieren.⁸⁰⁸ Letzteres wird durch die Entrichtung eines Arbeitsentgelts,⁸⁰⁹ die Gewährleistung sicherer und gesunder Arbeitsbedingungen,⁸¹⁰ die Möglichkeit des beruflichen Aufstiegs⁸¹¹ sowie die Gewährung von Arbeitspausen, Freizeit und einer angemessenen Begrenzung der Arbeitszeit⁸¹² sichergestellt. Somit bildet Art. 7 UNO-Pakt I eine wichtige Voraussetzung, um andere Rechte im UNO-Pakt I wie das Recht auf Gesundheit wahrzunehmen.⁸¹³ Die Zahlung eines Arbeitsentgeltes ist ausserdem elementar für die Gewährleistung des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard. Art. 7 UNO-Pakt I konkretisiert den Begriff «Arbeitsentgelt» dahingehend, dass dieses «einen angemessenen Lebensunterhalt für [die Arbeitnehmenden] und ihre Familien»⁸¹⁴ zu sichern hat. Unter einem angemessenen Lebensunterhalt versteht der WSK-Ausschuss insbesondere die Befriedigung von Grundbedürfnissen, wie des Zugangs zu Essen, Wasser, Wohnungen, Bekleidung und ärztlicher Behandlung sowie die Deckung von weiteren Kosten, die beispielsweise durch Kinderbetreuung oder Fahrkosten zur Arbeit entstehen.⁸¹⁵

(iii) Art. 8 UNO-Pakt I

350Art. 8 UNO-Pakt I schützt die Freiheit, Gewerkschaften zu bilden und diesen beizutreten sowie das Streikrecht.⁸¹⁶ Art. 8 UNO-Pakt I ist ein Individual- und zugleich ein Kollektivrecht.⁸¹⁷ Insofern garantiert es das Gewerkschafts- und Streikrecht der einzelnen Arbeitnehmer:innen sowie dasjenige der Organisationen gegenüber den Arbeitgeber:innen.

b.Interdependenz

351Die Möglichkeit, einer Arbeit nachzugehen und ein Einkommen zu erzielen, stellt für viele Menschen eine Grundvoraussetzung dar, um sich eine angemessene Wohnung leisten zu können.⁸¹⁸ Die Bezahlbarkeit und der Standort einer Wohnung sind wiederum wichtige Faktoren, welche die Arbeitsmöglichkeiten der Bewohnenden beeinflussen. Mithin können hohe Wohnkosten — S. 148 —den Lohn einer Person so sehr belasten, dass sie umziehen muss, was wiederum Auswirkungen auf die Aufrechterhaltung ihres Arbeitsverhältnisses hat.⁸¹⁹ Je weiter der Wohnort vom Arbeitsplatz entfernt ist, desto länger sind die Arbeitswege und desto höher sind die Mobilitätskosten sowie die damit verbundenen gesundheitlichen Belastungen wie Stress und andere psychische Beschwerden. Abgeschiedene Wohnlagen sowie zu hohe Wohnkosten können deshalb Auswirkungen auf ein stabiles Arbeitsverhältnis haben und ebenfalls den Zugang zu neuen Arbeitsmöglichkeiten erschweren.

352Vor diesem Hintergrund wird ersichtlich, dass die in Art. 6, Art. 7 und Art. 8 UNO-Pakt I verankerten Arbeitsrechte in einem engen (systematischen) Zusammenhang mit dem Recht auf angemessene Wohnung stehen.

c.Standort einer Wohnung

353Im Rahmen des Rechts auf Arbeit ist das Recht auf angemessene Wohnung dahingehend zu konkretisieren, dass der Standort von Wohnungen in der Nähe von Bildungs- und Arbeitsmöglichkeiten liegen sollte. Dies setzt das Vorhandensein von gewissen externen Infrastrukturen voraus, wie die Anbindung der Wohnung an ein Verkehrs- und Strassennetz sowie an erschwingliche Transportmittel, die es ermöglichen, Arbeitsstellen zu erreichen.⁸²⁰ Darüber hinaus ist der Anschluss einer Wohnung an ein Nachrichtennetz wie das Radio oder das Internet von Bedeutung, damit Menschen sich über Ausbildungsprogramme informieren und einen Zugang zu beruflichen Beratungen erhalten können.⁸²¹ Insbesondere der Internetanschluss in Wohnungen ist heute noch stärker ins Zentrum der aktuellen Diskussionen rund um das Arbeitsmodell Home-Office gerückt, das eine Arbeit von zu Hause aus vorsieht oder sogar voraussetzt.

354Vor diesem Hintergrund kann die Lage von Wohnungen abseits von Arbeitsmöglichkeiten, das Fehlen von Verkehrs- und Nachrichtenverbindungen oder die Tatsache, dass Menschen aufgrund von zu hohen Wohnkosten gezwungen sind, ihre Wohnungen zu verlassen und somit ihre Arbeitsstelle aufzugeben, zu einer Einschränkung des Rechts auf freie Wahl der Arbeit⁸²² und damit des Lebensunterhalts⁸²³ führen. Dies kann wiederum Auswirkungen auf die Ausübung anderer Menschenrechte, wie des Rechts auf Gesundheit⁸²⁴, haben.

355In diesem Sinne ist der Standort einer Wohnung eine entscheidende Voraussetzung, um das Recht, eine Arbeit frei zu wählen und dadurch den Lebensunterhalt verdienen zu können, zu gewährleisten.

d.Angemessene Wohnkosten

356Die Gewährleistung des Rechts auf Arbeit hängt im Weiteren davon ab, wie stark die Wohnkosten das Einkommen der Arbeitnehmenden belasten. Sind die Wohnkosten zu hoch, ist es für viele Menschen nicht mehr möglich, einer frei gewählten Arbeit nachzugehen.⁸²⁵ Oftmals werden aus Not Arbeitsstellen im Niedriglohnsektor oder in der «Schattenwirtschaft» angenommen, die den Arbeitnehmenden keine sicheren und gesunden Arbeitsbedingungen bieten. Dies wiederum widerspricht dem in Art. 7 UNO-Pakt I verankerten Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen. Zudem ist fraglich, inwiefern bei einer Arbeitsstelle im informellen Sektor die Möglichkeit besteht, die in Art. 8 UNO-Pakt I garantierten Gewerkschaftsrechte auszuüben.

357Angesichts dieser Ausgangslage ist das Recht auf angemessene Wohnung so auszulegen, dass die Wohnkosten in einem angemessenen Verhältnis zum Einkommen der Arbeitnehmenden stehen müssen, damit die Gewährleistung des Lebensunterhalts und die Befriedigung anderer Grundbedürfnisse nicht gefährdet sind.

IV.Zwischenergebnisse

358Der sachliche Schutzbereich des Rechts auf angemessene Wohnung kann durch die grammatikalische sowie die systematische Auslegung im engen Sinn grösstenteils bestimmt werden. Während die grammatikalische Auslegung dazu beiträgt, die vom Recht auf angemessene Wohnung erfassten Wohnungsarten näher zu definieren, ermöglicht die systematische Auslegung im engen Sinn die Konkretisierung des angemessenen Standards von Wohnungen, woraus sich wiederum verschiedene materielle und prozedurale Teilgehalte herleiten lassen.

359Im Folgenden soll ein Überblick über die Ergebnisse der grammatikalischen und systematischen Auslegung des Rechts auf angemessene Wohnung gegeben und die in Kapitel I. aufgeworfenen Fragen in den Grundzügen beantwortet werden. Die anhand der systematischen Auslegung im engen Sinn hergeleiteten materiellen und prozeduralen Teilgehalte bilden die Grundlage für die Analyse des Rechts auf angemessene Wohnung im Rahmen der Staatenpraxis (systematische Auslegung im weiten Sinn) sowie weiterer Auslegungsmittel (Art. 32 WVRK).