Das Recht auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I

II.Dogmatik der Kernverpflichtungen im Rahmen des UNO-Pakts I

A.Vorbemerkungen

113Im vorliegenden Kapitel soll die Dogmatik erläutert werden, die den justiziablen Kernverpflichtungen des Rechts auf angemessene Wohnung zugrunde liegt. Das im Folgenden aufgezeigte Schema der Kernverpflichtungen dient dazu, die im dritten Teil zu eruierenden staatlichen Verpflichtungen aus dem Recht auf angemessene Wohnung einzuordnen. Zu diesem Zweck werden nachstehend die verschiedenen Arten der Kernverpflichtungen aufgezeigt und deren Rechtsnatur identifiziert. Insbesondere soll die Justiziabilität der Kernverpflichtungen auf internationaler sowie auf nationaler Ebene bestimmt werden. Bevor auf die eben beschriebenen Aspekte der Kernverpflichtungen eingegangen werden kann, kommt die vorliegende Arbeit nicht umhin, zu den allgemeinen Verwirklichungspflichten im Rahmen des UNO-Pakts-I Stellung zu nehmen. Sie stellen wichtige Grundlagen dar, an denen sich die Kernverpflichtungen der UNO-Pakt-I-Rechte zu orientieren haben.

114Aufgrund der in der Einleitung eng definierten Forschungsfrage, welche auf die Eruierung der justiziablen Kernverpflichtungen des Rechts auf angemessene Wohnung im UNO-Pakt I abzielt (vgl. Einleitung Kapitel I.), wird vorliegend nur im Rahmen der Kernverpflichtungen (vgl. nachfolgend Kapitel C.) auf die Dogmatik von UNO-Pakt-I-Verletzungen eingegangen. Allerdings hat sich die internationale Lehre und Praxis bereits eingehend mit den Anforderungen an und Schematisierung von UNO-Pakt-I-Verletzungen auseinandergesetzt.²³²

B.Grundlagen zum Gewährleistungsgehalt der UNO-Pakt-I-Rechte

115Im Folgenden werden zunächst die Grundlagen zu den drei Verpflichtungsdimensionen, die sich aus den UNO-Pakt-I-Rechten ergeben und die sich in eine staatliche Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflicht unterteilen lassen, erläutert. Dabei soll insbesondere auf die Pflicht zu deren progressiven Verwirklichung nach Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I eingegangen werden. Im Anschluss wird zur vierten staatlichen Verpflichtungsdimension, dem transversalen Diskriminierungsverbot, Stellung genommen.

1.Staatliche Achtung-, Schutz- und Gewährleistungspflichten

a.Entstehungsgeschichte

116Ein theoretisches Modell der staatlichen Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflicht wurde vom amerikanischen Philosophen henry shue entwickelt und anschliessend von Asbjørn eide, einem bedeutenden Menschenrechtsexperten, für die UNO-Pakt-I-Rechte operationalisiert bzw. adaptiert.²³³ In seinem Grundlagenwerk Basic Rights schlug shue im Jahr 1980 eine normative Rechtfertigung vor, um aus einem Recht nicht nur eine korrespondierende Pflicht, sondern drei verschiedene Verpflichtungsdimensionen abzuleiten.²³⁴ Er verwies darauf, dass jedes einzelne basic right nur dann vollständig verwirklicht werden könne, wenn es mit folgenden Pflichten einhergehe: erstens, «niemanden in Not zu bringen», zweitens, «vor anderen geschützt zu sein», und, drittens, «denen zu helfen, die in Not sind».²³⁵ Dies müsse sowohl für positive Subsistenzrechte als auch für negative Freiheitsrechte gelten, denn auch Letztere seien auf positiven Schutz und Wiederherstellung durch den Staat angewiesen, «wenn [staatliches] Nichteingreifen allein nicht mehr ausreiche».²³⁶

117Der von shue ausgearbeitete dreidimensionale Verpflichtungsgehalt wurde im Jahr 1987 von eide in seiner Rolle als UNO-Sonderberichterstatter für angemessene Ernährung für die UNO-Pakt-I-Rechte im Sinne einer staatlichen Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflicht adaptiert.²³⁷ Diese sogenannte Verpflichtungstrias stellt seit den 1990er-Jahren die vorherrschende Doktrin in Bezug auf die staatlichen Umsetzungspflichten der UNO-Pakt-I-Rechte dar.²³⁸ Obwohl auch andere rechtliche Konzepte zur Umsetzung der Paktrechte entwickelt worden sind — beispielsweise eides obligation to ensure, obligation to promote und obligation to facilitate²³⁹— und die Verpflichtungstrias nicht unumstritten ist,²⁴⁰ hat sich Letztere u. a. aufgrund ihrer Praktikabilität und ihrer Bekanntheit in der Lehre und Praxis des internationalen Menschenrechtsschutzes — S. 48 —durchgesetzt.²⁴¹ So ist die Verpflichtungstrias der Paktrechte heute Gegenstand zahlreicher General Comments und Views des WSK-Ausschusses²⁴² sowie der Maastricht Guidelines²⁴³ der International Commission of Jurists. Darüber hinaus liegt die Doktrin der staatlichen Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflicht namentlich auch Menschenrechten, die sich aus dem UNO-Pakt II oder der EMRK ergeben, zugrunde.

118Im Folgenden sollen die im Rahmen der UNO-Pakt-I-Rechte konzipierten drei Verpflichtungsarten kurz vorgestellt werden. Zur Veranschaulichung der einzelnen Verpflichtungsdimensionen nehmen die nachfolgenden Kapitel Bezug auf verschiedene im UNO-Pakt I garantierte Dienstleistungen, Güter und schöpferische Werke (vgl. Art. 6–15 UNO-Pakt I).

b.Staatliche Achtungspflichten

119Die staatlichen Achtungspflichten auferlegen den UNO-Pakt-I-Mitgliedstaaten die Pflicht, unrechtmässige Eingriffe in ein dem Individuum zustehendes Paktrecht zu unterlassen.²⁴⁴ In diesem Sinne haben die Mitgliedstaaten die Freiheit der Einzelnen, vorhandene Dienstleistungen, Güter oder schöpferische Werke zu nutzen, die zur Ausübung der im UNO-Pakt I garantierten Rechte erforderlich sind, zu achten.²⁴⁵ Mit anderen Worten: Die Mitgliedstaaten dürfen den Zugang zu vorhandenen Wohnungen, Arbeitsplätzen, Gesundheitseinrichtungen, Leistungen der sozialen Sicherheit oder Errungenschaften des wissenschaftlichen Fortschritts grundsätzlich nicht durch staatliche Massnahmen, Aktionen oder Gesetze beeinträchtigen.²⁴⁶ Die staatlichen Achtungspflichten setzen a priori voraus, dass die durch die UNO-Pakt-I-Rechte erfassten Güter, Dienstleistungen und schöpferischen Werke in einem Mitgliedstaat bereits vorhanden sind bzw. gewährleistet werden.²⁴⁷

120Im Rahmen der staatlichen Achtungspflichten ist im Weiteren von Bedeutung, dass die Mitgliedstaaten den einmal erreichten Standard der UNO-Pakt-I-Rechte zu respektieren haben.²⁴⁸ Insofern dürfen Mitgliedstaaten grundsätzlich keine staatlichen Massnahmen ergreifen, die einen Rückgang bzw. den Abbau von bereits vorhandenen Infrastrukturen wie beispielsweise Bildungsmöglichkeiten oder Sozial- und Gesundheitsleistungen zur Folge haben.

121Vor diesem Hintergrund verpflichtet die abwehrrechtliche Dimension der UNO-Pakt-I-Rechte die Mitgliedstaaten zu einem Passivbleiben, und zwar in allen Fällen, in denen Individuen bereits in den Genuss bestehender Güter, Dienstleistungen und schöpferischer Werke kommen.²⁴⁹ Deshalb werden die staatlichen Verpflichtungen, die sich aus der abwehrrechtlichen Dimension ergeben, auch als negative oder ressourcenunabhängige Pflichten bezeichnet.²⁵⁰ Allerdings können auch staatliche Achtungspflichten mit «verdeckten Kosten» verbunden sein, beispielsweise dann, wenn es darum geht, effektive Durchsetzungsmechanismen zur Verfügung zu stellen oder in die Ausbildung staatlicher Behörden zu investieren, um diese über die Art und Weise, wie die UNO-Pakt-I-Rechte zu respektieren sind, zu schulen.²⁵¹

c.Staatliche Schutzpflichten

122Die Verpflichtungsart der staatlichen Schutzpflichten verlangt von den Mitgliedstaaten, Individuen vor Paktverletzungen durch Dritte zu schützen.²⁵² Ebenso wie bei den staatlichen Achtungspflichten geht es bei den staatlichen Schutzpflichten um die Sicherung bestehender, durch den UNO-Pakt I geschützter Positionen, die jedoch nicht durch den Mitgliedstaat, sondern durch Private bedroht werden.²⁵³ Schliesslich werden viele der vom UNO-Pakt I erfassten Güter und Dienstleistungen, wie Wohnungen, Gesundheitsdienstleistungen, Leistungen der sozialen Sicherheit und Bildungsmöglichkeiten, von Privaten zur Verfügung gestellt oder deren Bereitstellung ist im Rahmen von Privatisierungsmassnahmen an Private ausgelagert worden.²⁵⁴ Insofern entstehen — S. 50 —auf Seiten der Mitgliedstaaten staatliche Schutzpflichten in Bezug auf den bezahlbaren und angemessenen Zugang zu sowie den Genuss von diesen Gütern und Dienstleistungen. Bestimmte Schutzpflichten sind bereits punktuell im UNO-Pakt I angelegt. So verpflichtet Art. 10 Abs. 3 UNO-Pakt I die Mitgliedstaaten, dass «Kinder und Jugendliche [...] vor wirtschaftlicher und sozialer Ausbeutung» geschützt werden müssen, und Art. 13 Abs. 3 UNO-Pakt I normiert, dass die Mitgliedstaaten bestimmte «bildungspolitische Mindestnormen» für private Schulen festzulegen haben.

123Vor diesem Hintergrund haben die Mitgliedstaaten nicht nur selbst Eingriffe in ein UNO-Pakt-I-Recht zu unterlassen; sie müssen auch dafür sorgen, nicht-staatliche Eingriffe zu verhindern oder zu beseitigen. Folglich reicht im Rahmen der staatlichen Schutzpflichten ein blosses Passivbleiben der Mitgliedstaaten nicht aus, um die Paktrechte vor unrechtmässigen Eingriffen Dritter zu schützen. Vielmehr müssen die Mitgliedstaaten in Form von Gesetzen, Regulierungen sowie weiteren institutionellen und administrativen Massnahmen sicherstellen, dass die Einzelnen vor privaten Handlungen bewahrt werden, die den Genuss ihrer Rechte beeinträchtigen.²⁵⁵ So haben die Mitgliedstaaten beispielsweise mit dem Erlass von Gesetzen im Bereich des privaten Arbeitsmarkts für «sichere und gesunde Arbeitsbedingungen» zu sorgen.²⁵⁶ Des Weiteren sind die Mitgliedstaaten mitunter gezwungen, faktische Massnahmen wie die Gewährung von Polizeischutz im Falle einer unrechtmässigen Zwangsräumung zu ergreifen, um die Einzelne vor einer unmittelbar drohenden Paktverletzung zu bewahren.²⁵⁷ Schliesslich haben die Mitgliedstaaten wirksame Klage- und Beschwerdemöglichkeiten zu schaffen, damit potenzielle oder bereits begangene Paktverletzungen durch Dritte gerügt werden können.²⁵⁸

d.Staatliche Gewährleistungspflichten

124Die staatlichen Gewährleistungspflichten stellen sicher, dass die UNO-Pakt-I-Rechte «in möglichst umfassender Weise»²⁵⁹ für alle Menschen in einem Mitgliedstaat verwirklicht werden.²⁶⁰ Damit unterscheiden sich die staatlichen — S. 51 —Gewährleistungspflichten von den staatlichen Achtungs- und Schutzpflichten insoweit, dass sie nicht eine eigentliche Gefährdung des betroffenen Paktrechts durch den Staat oder eine nicht-staatliche Akteurin voraussetzen. Ziel ist vielmehr, die gesetzgeberischen, administrativen, finanziellen, institutionellen und verfahrensmässigen Rahmenbedingungen zu schaffen, welche für die volle Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte insgesamt erforderlich sind.²⁶¹ Mithin geht es bei den staatlichen Gewährleistungspflichten primär darum, die Einzelne in die Lage zu versetzen, selbst für ihre Bedürfnisse im Rahmen des UNO-Pakts I zu sorgen.²⁶² Erst wenn die Einzelne aus Gründen, auf die sie keinen Einfluss hat, nicht mehr in der Lage ist, für sich selbst zu sorgen, werden staatliche Leistungspflichten in Form von «Geld, Gütern oder Dienstleistungen» notwendig.²⁶³ In jedem Fall bedingen die Gewährleistungspflichten, dass auf Seiten des Staates positive, ressourcenabhängige Massnahmen ergriffen werden.²⁶⁴ Die Verpflichtungsart der staatlichen Gewährleistungspflichten lässt sich in Bezug auf den Inhalt in drei unterschiedliche Kategorien einteilen: Institutsgarantien, Infrastrukturgarantien und eigentliche Leistungspflichten.²⁶⁵

125Erstens müssen die Mitgliedstaaten im Rahmen der Institutsgarantien mittels institutioneller, gesetzgeberischer und administrativer Massnahmen sicherstellen, dass die UNO-Pakt-I-Rechte innerstaatlich tatsächlich verwirklicht werden.²⁶⁶ Dies setzt den Erlass bestimmter Gesetze sowie die Schaffung entsprechender staatlicher Institutionen voraus, welche die UNO-Pakt-I-Rechte garantieren und gegebenenfalls durchsetzen. So kann etwa das Recht auf Arbeit nur verwirklicht werden, wenn die Mitgliedstaaten Gesetze erlassen, die einen «angemessenen Lohn» sowie «sichere und gesunde Arbeitsbedingungen» vorschreiben und die Anzahl an «Arbeitspausen» und einen «regelmässig bezahlten Urlaub» regeln.²⁶⁷ Darüber hinaus hat die innerstaatliche Politik nationale Strategien und Aktionspläne auszuarbeiten, um gewisse Zielvorgaben für die Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte festzulegen.²⁶⁸ Schliesslich verlangen die Institutsgarantien, dass effektive Beschwerdemöglichkeiten — S. 52 —geschaffen werden, um die justiziablen Teilgehalte der einzelnen UNO-Pakt-I-Rechte durchzusetzen.²⁶⁹

126Zweitens haben die Mitgliedstaaten bezüglich der Infrastrukturgarantien gewisse Infrastrukturen zu gewährleisten, damit die Einzelne in der Lage ist, in den Genuss der ihr zustehenden UNO-Pakt-I-Rechte zu kommen. So setzt die Verwirklichung des Rechts auf Bildung die Errichtung von Schulen und die Etablierung verschiedener Bildungssysteme (Grundschulen, Berufsschulen, Hochschulen) voraus.²⁷⁰ In Bezug auf das Recht auf Gesundheit sind Gesundheitseinrichtungen zu schaffen, sodass die Einzelne Zugang zu Spitälern, ärztlicher Betreuung und gesundheitsrelevanten Informationen hat.²⁷¹

127Drittens bedingt die Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte «eigentliche staatliche Leistungspflichten» in Form von «Geld, Gütern oder Dienstleistungen»²⁷² für Menschen, die nicht in der Lage sind, mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln in den Genuss der im UNO-Pakt I garantierten Rechte zu kommen.²⁷³ Dies gilt vor allem für besonders vulnerable Personengruppen wie «armutsbetroffene Menschen, Frauen, indigene Bevölkerungsgruppen, Menschen, die in besetzten Gebieten leben, Asylsuchende, geflüchtete Menschen und Binnenvertriebene, Minoritäten, ältere Menschen, Kinder, Menschen mit körperlichen und geistigen Beeinträchtigungen sowie obdachlose Menschen»²⁷⁴. Wo Menschen beispielsweise nicht imstande sind, Zugang zu Nahrung zu erhalten, sind die Mitgliedstaaten aufgrund des Rechts auf Nahrung verpflichtet, die unmittelbare Bereitstellung von Nahrungsmitteln oder Ressourcen, die den Zugang zu Nahrung ermöglichen, zu gewährleisten.²⁷⁵

128Grundsätzlich hängen Umfang und Inhalt der eben beschriebenen Gewährleistungspflichten von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des in Frage stehenden Mitgliedstaates ab.²⁷⁶ Mithin haben die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Massnahmen, die sie im Rahmen staatlicher Gewährleistungspflichten ergreifen, einen gewissen Ermessens- und Gestaltungsspielraum. Sie stehen allerdings in der Pflicht, bei fehlenden Mitteln, welche die Nichterfüllung — S. 53 —der UNO-Pakt-I-Rechte zur Folge haben, sich aktiv um internationale Hilfe und Zusammenarbeit zu bemühen und diese anzunehmen, um ihren Gewährleistungspflichten nachzukommen.²⁷⁷

129Die trennscharfe Unterteilung der drei beschriebenen Verpflichtungsdimensionen in staatliche Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflichten ist in der Praxis zuweilen schwierig. Insbesondere überschneiden sich die aus den Schutz- und Gewährleistungspflichten ergebenden staatlichen Massnahmen häufig. Aus gutem Grund soll dennoch im Verlaufe der vorliegenden Untersuchung an dieser Dreiteilung der staatlichen Verpflichtungsdimensionen festgehalten werden: Sie erlauben, die Art und Weise der staatlichen Verpflichtungsarten, die sich aus dem Recht auf angemessene Wohnung ergeben können, systematisch zu analysieren.

e.Verwirklichungsgrad nach Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I

130Die Mitgliedstaaten haben nach Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I «unter Ausschöpfung aller [ihrer] Möglichkeiten Massnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Massnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen». Die staatlichen Verpflichtungen aus dem UNO-Pakt I sind grundsätzlich «nach und nach» bzw. nach der englischen Formulierung «progressively», das heisst progressiv, zu verwirklichen.²⁷⁸ Aus historischer Sicht wird der progressive Verwirklichungsgrad mit Blick auf die verschiedenen wirtschaftlichen und sozialen Umstände der einzelnen Mitgliedstaaten und deren (dazumal noch nicht) vorhandenen Ressourcen begründet.²⁷⁹ Diese Argumentation liegt bis heute der vollen Verwirklichung der im UNO-Pakt I garantierten Rechte zugrunde, die laut WSK-Ausschuss «nicht innerhalb eines kurzen Zeitraums»²⁸⁰ erzielt werden kann.²⁸¹ Allerdings darf diese Tatsache nicht darüber hinwegtäuschen, dass es sich bei der in Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I vorgegebenen Pflicht zur progressiven Verwirklichung um eine «echte Rechtsverpflichtung» handelt und nicht um eine Zielvereinbarung mit ausschliesslich politischem oder — S. 54 —programmatischem Charakter.²⁸² In diesem Zusammenhang betont der WSK-Ausschuss, dass Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I im Lichte des Ziels und Zwecks des UNO-Pakts I auszulegen sei, der auf die «Schaffung klarer [staatlicher] Verpflichtungen hinsichtlich der vollen Verwirklichung der im Pakt anerkannten Rechte» abzielt.²⁸³

131Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I weist darauf hin, dass die Mitgliedstaaten «unter Ausschöpfung aller [ihrer] Möglichkeiten» Massnahmen zu treffen haben, um progressiv die volle Verwirklichung der Paktrechte zu erreichen. Mit «Möglichkeiten» sind im Sinne des authentischen englischen Wortlauts «available resources» zu verstehen. Somit steht die volle Verwirklichung der UNO-Pakt-I-Rechte und damit die Pflicht zur progressiven Verwirklichung in einem direkten Zusammenhang mit dem Vorhandensein staatlicher Ressourcen eines Mitgliedstaates.²⁸⁴ Dies gilt insbesondere für ressourcenabhängige Verpflichtungen wie bestimmte staatliche Schutz- und Gewährleistungspflichten; zu denken ist nur an die Errichtung von Wohnungen, Bildungs- oder Gesundheitsinstitutionen.

132Aus dem Umkehrschluss ergibt sich, dass ressourcenunabhängige Verpflichtungen unmittelbar zu erfüllen sind.²⁸⁵ In diesem Sinne legen der überwiegende Teil der internationalen Lehre und der WSK-Ausschuss die Verwirklichungsvorgaben gemäss Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I heute differenziert aus und anerkennen, dass sich darunter auch unmittelbare Verwirklichungspflichten ableiten lassen.²⁸⁶ Darüber hinaus sind gemäss der internationalen Lehre sowie dem WSK-Ausschuss das sogleich zu besprechende, in Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I verankerte Diskriminierungsverbot²⁸⁷ und die anschliessend zu erläuternden Kernverpflichtungen²⁸⁸ unmittelbar zu erfüllen.

133Des Weiteren sind die Mitgliedstaaten im Rahmen von Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I verpflichtet, Massnahmen zu treffen («to take steps»), um die volle Verwirklichung der Paktrechte zu erreichen. Das bedeutet: Die Vertragsstaaten — S. 55 —sind gleich nach der Ratifizierung des UNO-Pakts I zum Unternehmen von Schritten verpflichtet.²⁸⁹ Insofern ist anerkannt, dass ressourcenunabhängige Massnahmen zur Initiierung der vollen Verwirklichung eines Paktrechts unmittelbar von den Mitgliedstaaten ergriffen werden müssen.²⁹⁰ Dazu zählen beispielsweise die Ausarbeitung einer Zielsetzungsstrategie «für die fortschreitende Verwirklichung» eines UNO-Pakt-I-Rechts sowie die Einführung eines Monitoring-Prozesses zur innerstaatlichen Menschenrechtssituation.²⁹¹

134Schliesslich können sich auch im Rahmen von staatlichen Schutz- und Gewährleistungspflichten ressourcenunabhängige Massnahmen ergeben. Nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 UNO-Pakt I sollen die Mitgliedstaaten die Verwirklichung der Paktrechte «vor allem durch gesetzgeberische Massnahmen» erreichen. In der Tat stellt die Gesetzgebung in der Praxis «häufig [eine] kostengünstige erste Handlungsmöglichkeit»²⁹² dar, um zumindest innerstaatlich punktuelle Ge- oder Verbotsnormen zu erlassen.²⁹³ Dies insbesondere dann, wenn die Menschenrechtslage in einem Mitgliedstaat beispielsweise im Bereich bestehender Diskriminierungen unbefriedigend ist.

f.Schrankenregelung nach Art. 4 UNO-Pakt I

135Die sich aus den UNO-Pakt-I-Rechten ergebenden staatlichen Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflichten gelten grundsätzlich nicht absolut und können nach Art. 4 UNO-Pakt I eingeschränkt werden.²⁹⁴ Art. 4 UNO-Pakt I stellt eine «generelle Schrankenklausel»²⁹⁵ dar und findet a priori auf alle im UNO-Pakt I verankerten Rechte Anwendung.²⁹⁶ Voraussetzung für eine Einschränkung der staatlichen Verwirklichungspflichten ist, dass diese gesetzlich vorgesehen und mit der Natur der UNO-Pakt-I-Rechte vereinbar ist.²⁹⁷ Zudem muss die Einschränkung einen legitimen Zweck verfolgen und — S. 56 —hat dabei das «allgemeine Wohl einer demokratischen Gesellschaft» zu fördern.²⁹⁸ Der WSK-Ausschuss hat in seiner Praxis darauf hingewiesen, dass staatliche Einschränkungen den Kerngehalt des jeweiligen Paktrechts wahren müssen, nicht in diskriminierender Weise erfolgen dürfen und die Rechte von bereits benachteiligten vulnerablen Personengruppen nicht unverhältnismässig beeinträchtigen dürfen.²⁹⁹

2.Diskriminierungsverbot nach Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I

136Das in Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I verankerte Diskriminierungsverbot verbietet Ungleichbehandlungen aufgrund bestimmter persönlicher, für die Identität wesentlicher Merkmale bei der Gewährleistung der UNO-Pakt-I-Rechte.³⁰⁰ In diesem Sinne darf eine Ungleichbehandlung weder direkt noch indirekt aufgrund «der Rasse,³⁰¹ der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status»³⁰² erfolgen. Unter dem Merkmal «sonstiger Status» subsumiert der WSK-Ausschuss

u.a. die «sozioökonomische Situation» einer Person.³⁰³ Dieses Merkmal soll insbesondere armutsbetroffene Personen wie obdachlose Menschen vor Diskriminierungen schützen. Darüber hinaus stellt das ebenfalls durch den WSK-Ausschuss mit «sonstiger Status» bezeichnete Merkmal des «Wohnsitzes» sicher, dass der Genuss der Paktrechte nicht vom Vorhandensein eines Wohnorts und somit von einer Melde- und Wohnadresse abhängt.³⁰⁴ Letzteres ist insbesondere für die Nichtdiskriminierung von nomadischen Minoritäten, obdachlosen Menschen sowie Menschen ohne offiziellen Aufenthaltsstatus von grosser Bedeutung. Migrant:innen ohne offiziellen Aufenthaltsstatus werden ebenfalls unter dem Merkmal «nationale Herkunft» geschützt.³⁰⁵

137Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I normiert expressis verbis ein akzessorisches Diskriminierungsverbot, das im Zusammenhang mit der Gewährleistung der in Art. 6 bis 14 garantierten Paktrechten zu beachten ist.³⁰⁶ Entsprechend kann das Diskriminierungsverbot als transversale bzw. vierte staatliche Verpflichtungsdimension verstanden werden, welche übergreifend auf die staatlichen Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflichten wirkt.³⁰⁷ Staaten müssen demnach die UNO-Pakt-I-Rechte der Einzelnen diskriminierungsfrei achten, schützen oder gewährleisten.

138Dem Diskriminierungsverbot liegt das Prinzip der Rechtsgleichheit zugrunde, welches die Gleichwertigkeit aller Menschen sowie deren «gleiche und unveräusserliche[n] Rechte» garantiert.³⁰⁸ Die Rechtsgleichheit soll sicherstellen, dass Menschen unabhängig von ihren «Merkmalen» vor dem Recht sowie durch das Recht gleichbehandelt werden.³⁰⁹ Geboten ist zum einen eine formelle Gleichheit, die sicherstellt, dass alle Menschen de jure, das heisst vor dem Gesetz, gleichbehandelt werden.³¹⁰ Zum anderen ist eine materielle Gleichheit gefordert, mit welcher die Gleichstellung aller Menschen auch tatsächlich, de facto, im Ergebnis erreicht werden soll. Das Prinzip der formellen und materiellen Rechtsgleichheit bildet den konzeptionellen Rahmen, an dem sich das Diskriminierungsverbot von Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I zu orientieren hat.³¹¹

139Vor diesem Hintergrund zielt das Diskriminierungsverbot in Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I einerseits auf die Beseitigung formeller Diskriminierungen ab, die durch den Erlass von Gesetzen entstehen und bestimmte Personengruppen aufgrund eines persönlichen Merkmales, das für ihre Identität wesentlich ist, vom Genuss der UNO-Pakt-I-Rechte ausschliessen.³¹² So dürfen nationale Gesetze zur sozialen Sicherheit, welche beispielsweise den Leistungsanspruch an das Vorhandensein einer festen Wohnadresse knüpfen, nicht dazu führen, dass nomadische Minoritäten direkt oder indirekt von der Gewährleistung sozialer Leistungen ausgeschlossen werden. Andererseits sollen mit Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I auch materielle Diskriminierungen bekämpft werden, die

u.a. durch stereotype Vorstellungen sowie historisch gewachsene Vorurteile gegenüber gewissen Personengruppen hervorgerufen und durch dominante Machtstrukturen perpetuiert werden.³¹³ So wird der Zugang zu Wohnungen für armutsbetroffene Menschen oftmals aufgrund von stereotypen Vorstellungen von persönlichem Versagen, liederlichem Lebenswandel oder Arbeitsscheu erschwert.³¹⁴ In gleicher Weise kann der Genuss von UNO-Pakt-I-Rechten für People of Color aufgrund rassistischer Vorurteile oder für Frauen aufgrund rechtlicher, politischer, wirtschaftlicher sowie sozialer Benachteiligungen beeinträchtigt sein.³¹⁵ Aus diesem Grund sind die Mitgliedstaaten des UNO-Pakts I angehalten, temporäre Sondermassnahmen zugunsten benachteiligter Personengruppen zu ergreifen, um bestehende de facto-Diskriminierungen zu beseitigen und die materielle Gleichstellung dieser Gruppen in Bezug auf den Genuss der UNO-Pakt-I-Rechte zu gewährleisten.³¹⁶

140Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I verbietet im Zusammenhang mit der Gewährleistung von UNO-Pakt-I-Rechten sowohl direkte als auch indirekte Diskriminierungen. Eine direkte Diskriminierung liegt dann vor, wenn eine Ungleichbehandlung im Gesetz oder im Zuge einer staatlichen Massnahme direkt an einem oder mehreren für die Identität wesentlichen Merkmalen anknüpft und dazu führt, dass die betroffenen Personen ihre Paktrechte nicht mehr ausüben können.³¹⁷ Eine indirekte Diskriminierung entsteht hingegen aufgrund einer vermeintlich neutral formulierten staatlichen Massnahme oder Regelung, welche jedoch in ihrer Anwendung faktisch zur Folge hat, dass gewisse Personengruppen aufgrund eines für ihre Identität wesentlichen Merkmals im Genuss der Paktrechte beeinträchtigt werden.³¹⁸ Im Weiteren sind gemäss dem WSK-Ausschuss von Art. 2 Abs. 2 UNO-Pakt I ebenfalls intersektionale Diskriminierungen erfasst, das heisst Ungleichbehandlungen, die sich aufgrund einer Überschneidung (intersection) von mehreren persönlichen Merkmalen ergeben.³¹⁹