Rapport explicatif

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Les autorités cantonales compétentes pour délivrer des autorisations de construire en dehors des zones à bâtir sont fortement sollicitées tant par le nombre de requêtes que par les problèmes de délimitation. Ainsi, par exemple, l’autorité compétente du canton de Berne a environ 2 800 requêtes à traiter par année. Plus les requêtes à satisfaire dans les territoires non constructibles sont variées, plus elles peuvent poser de questions de délimitation délicates à trancher. Les autorités d’exécution peuvent en conséquence, dans l’accomplissement de leur travail quotidien, se reposer sur des critères de délimitation en quelque sorte mesurables, qui peuvent provenir de la législation fédérale, de la jurisprudence correspondante, des recommandations de la Confédération concernant l’application de la réglementation, des dispositions d’exécution cantonales ou bien des plans directeurs cantonaux. Le droit fédéral ne doit par conséquent pas renoncer à fixer des limites relativement précises sans les remplacer par autre chose. Cela ne ferait que reporter les problèmes sur les autorités d’exécution et les tribunaux, ce qui finalement ne rendrait service à personne.

La nouvelle conception proposée par la législation relative à la construction dans les zones rurales prévoit donc de fixer, au niveau de la loi, des principes et de préciser ceux-ci, selon l’alinéa 3, dans une ordonnance grâce à une réglementation (subsidiaire). Cette réglementation n’est toutefois valable qu’aussi longtemps que le droit cantonal ne prévoit pas lui-même d’apporter des précisions. Les cantons obtiennent ainsi la possibilité d’élaborer une réglementation qui prenne en compte les conditions concrètes en cours et les besoins des cantons concernés, mieux que ne puisse le faire la législation fédérale. Mais une telle réglementation n’est pas en droit de mettre finalement en échec le principe fondamental de la séparation entre terrains constructibles et terrains non constructibles.

Une telle réglementation de droit cantonal doit être au minimum équivalente, en ce qui concerne la séparation entre terrains constructibles et terrains non constructibles, à la réglementation subsidiaire contenue dans l’ordonnance fédérale. Cet impératif doit être concrétisé – sous forme d’une énumération d’exemples – au niveau même de la loi (al. 3). La charge des équipements et les atteintes au paysage ne sont pas des grandeurs mesurables de manière exacte et ne peuvent pas faire l’objet d’une administration de preuves au sens étroit du terme. De même, il est peu probable que l’on puisse déterminer à un mètre carré près si telle solution ou telle autre conduira à de plus grandes surfaces imperméabilisées. Il faut cependant pouvoir montrer de manière crédible, au besoin, au moyen de déclarations contraignantes concernant l’interprétation prévisible de termes juridiques imprécis, que les conditions requises sont remplies.

Le droit d’application cantonal relatif aux dispositions sur la construction dans les zones rurales n’est en règle générale pas soumis à l’approbation obligatoire. Seules y sont soumises les mesures cantonales d’exécution de la loi qui sont prises à la place de la réglementation prévue par l’ordonnance fédérale et qui dérogent en conséquence à celle-ci.

Si les limites fixées pour la construction sont modifiées, cela entraîne inévitablement une insécurité juridique. Se pose alors la question de savoir respectivement si la pratique actuelle est encore applicable et où se situent les nouvelles limites. Les limites