Rapport explicatif

1 Contexte

La commission du Conseil national chargée de l’examen préalable de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons

(Commission 06.094-CN) a déposé le 7 mai 2007 une motion (07.3282) intitulée Haute surveillance de l’impôt fédéral direct. Le Conseil fédéral a proposé d’accepter cette motion qui a finalement été transmise le 14 juin 2007. Les travaux préparatoires montrent en particulier qu’il est nécessaire d’améliorer la surveillance financière et de combler la lacune dans le domaine de l’impôt fédéral direct. Actuellement, aucun organe indépendant de surveillance financière n’a de compétence expresse en matière d’impôt fédéral direct. Pour cette raison, des recettes fiscales se montant à quelques milliards figurent dans le compte d’Etat sans avoir été contrôlées. Le présent projet a été élaboré par le Contrôle fédéral des finances (CDF) en collaboration avec l’Administration fédérale des contributions (AFC) et la Conférence suisse des contrôles des finances.

1.1 Finances fédérales et surveillance financière

Les articles 167, 169, al. 1, 183 et 187, al. 1, let. a, de la Constitution fédérale (Cst., RS 101), qui décrivent les tâches de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral, sont déterminants en matière de finances fédérales. Le Conseil fédéral élabore le plan financier ainsi que le projet de budget et établit le compte d’Etat. Il veille en outre à une gestion financière correcte.

L’Assemblée fédérale vote les dépenses de la Confédération, établit le budget et approuve le compte d’Etat. La loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances (LCF, RS 614.0) régit l’activité de l’organe suprême de la Confédération en matière de surveillance financière: le Contrôle fédéral des finances (CDF). Le CDF assiste l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral dans l’exercice de leurs attributions constitutionnelles. Les cantons n’ont aucune tâche d’exécution dans le cadre de la loi sur le Contrôle des finances. Conformément aux usages internationaux, le CDF surveille, à titre d’organe suprême de la Confédération en matière de surveillance financière, l’établissement du compte d’Etat ainsi que les finances de la Confédération (dépenses et recettes) à toutes les phases de l’exécution du budget. Le compte d’Etat de la Confédération est révisé selon les standards usuels de l’économie privée en vigueur pour les entreprises de révision.

Il faut une base légale si l’on entend soustraire certains domaines à la surveillance financière du CDF. De telles exceptions sont inscrites à l’article 19 LCF pour la Banque nationale suisse (BNS) et la Caisse nationale suisse en cas d’accidents (Suva). La Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR) constitue la seule exception relevant d’une loi spéciale (art. 36, al. 6, de la loi fédérale sur la radio et la télévision, RS 784.40). L’exception concernant la BNS se justifie par la nécessité d’élaborer la politique monétaire de manière indépendante, tandis que celle de la SSR résulte de la protection de la liberté d’expression.

En raison de sa fonction et de son indépendance, un organe de surveillance financière occupe une position particulière. Un Etat peut concevoir cette autorité de plusieurs manières. Il peut le rattacher au gouvernement, au parlement ou au pouvoir judiciaire, ou encore l’établir comme «quatrième pouvoir». L’essentiel est que l’organe de contrôle soit indépendant sur les plans financier, institutionnel et personnel, notamment à l’égard des personnes ou des entités contrôlées, ce qui ressort de l’autonomie de la formulation de son programme de travail. Les cantons ont établi leur contrôle des finances selon divers modèles. Certains l’ont rattaché au parlement ou à des commissions parlementaires, d’autres l’ont même établi