Rapport explicatif

Rapport explicatif

1 Présentation du projet

1.1 Contexte

Selon l’art. 76, al. 4 de la Constitution fédérale (Cst.)3, les cantons disposent des ressources en eau. La législation cantonale détermine la communauté (canton, district, commune ou corporation) à laquelle appartient le droit de disposer de la force des cours d’eau publics (art. 2, al. 1, LFH). La communauté qui dispose de la force d’un cours d’eau peut l’utiliser elle-même ou en concéder l’utilisation à des tiers (art. 3, al. 1, LFH). Si le droit d’usage particulier, visant l’utilisation exclusive, est cédé à un tiers pour une certaine durée de concession, la communauté concédante peut prélever une taxe pour l’utilisation de l’eau dans les limites prévues par la législation fédérale. La redevance hydraulique représente la rémunération que le concessionnaire doit verser chaque année à la communauté concédante pour la cession du droit d’usage particulier.

Jusqu’à présent, le législateur fédéral a fait usage de sa compétence de poser des limites qui lui est accordée par la Constitution fédérale en fixant un montant maximum par kilowatt théorique pour la redevance hydraulique (redevance hydraulique maximale prévue par le droit fédéral). En vertu de l’art. 49, al. 2, LFH, les cantons qui ont introduit un impôt cantonal spécial sur l’utilisation de la force hydraulique doivent réduire la redevance hydraulique de manière à ce que les deux taxes réunies n’excèdent pas la redevance hydraulique maximale prévue par le droit fédéral. Les cantons sont libres d’édicter des dispositions au sein de ce cadre défini par le droit fédéral. Ils peuvent ainsi prévoir une redevance hydraulique inférieure à la redevance hydraulique maximale fixée par le droit fédéral et de la sorte promouvoir l’utilisation des forces hydrauliques disponibles sur le territoire de la communauté concédante. La réglementation actuelle de la redevance hydraulique à l’art. 49, al. 1, LFH s’applique jusqu’à la fin 2019.

Il faut en outre respecter le principe selon lequel la totalité des prestations imposées au concessionnaire, telles que taxes, redevance annuelle, livraison d’eau ou d’énergie, durée de la concession, normes des tarifs électriques, participation de la communauté au bénéfice, droit de retour et rachat, ne doit pas grever sensiblement l’utilisation de la force (art. 48, al. 1 et 2, LFH).

Le législateur a révisé six fois la redevance hydraulique maximale prévue par le droit fédéral depuis son introduction. En 1918, le maximum était de 6 fr./CVth (cheval-vapeur théorique), ce qui équivaut à un maximum de 8,16 fr./kWth (kilowatt théorique). Lors de la dernière révision de la redevance hydraulique en 2010, la redevance hydraulique maximale a d’abord été relevée au 1^er janvier 2011 de 80 fr./kWth à 100 fr./kWth et au 1^er janvier 2015 à 110 fr./kWth. En cas d’exploitation intégrale de la redevance hydraulique maximale actuelle, les recettes provenant de la redevance hydraulique se monteraient à 550 millions de francs par an. La redevance hydraulique s’élèverait ainsi en moyenne à près de 1,55 centimes par kilowattheure produit (kWh) provenant de la force hydraulique naturelle. Elle constitue en moyenne environ 19% des coûts de revient.

L’augmentation, proposée par l’initiative parlementaire 08.445 «Pour une redevance hydraulique équitable» de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des Etats (CEATE-E), avait alors été justifiée par l’augmentation du prix de l’énergie de pointe et de réglage, par la hausse de la valeur de l’énergie d’accumulation et par la compensation du renchérissement. La réglementation avait été limitée dans le temps afin que les retombées de la libéralisation du marché de l’électricité, dont une première étape partielle avait été réalisée en 2009, ainsi que l’impact de la promotion de la petite hydraulique grâce à la rétribution à prix coûtant du courant injecté puissent être pris en compte dans une réglementation ultérieure4. Les conditions-cadres ont entretemps changé non seulement à cause de la libéralisation partielle du marché de l’électricité et de la promotion de la petite hydraulique, mais aussi en raison d’un grand nombre d’autres facteurs. Les fournisseurs d’énergie ont ainsi investi dans les années 2000 dans des centrales à combustible fossile dans toute l’Europe en tablant sur le fait que la demande d’électricité continuerait à enregistrer une forte progression. Il s’en est suivi la création de surcapacités dans les centrales. La crise financière et de l’endettement qui a éclaté en Europe pèse toutefois maintenant sur la performance économique et notamment sur la production industrielle, ce qui réduit la demande en énergie. Par ailleurs, les prix du CO2 dans le système européen d’échange de quotas d’émission sont à un niveau si bas qu’ils n’ont aucun effet incitatif, ce qui favorise à nouveau la production d’électricité à partir d’énergies fossiles. Ce sont surtout des anciennes centrales à charbon, qui sont déjà amorties et qui peuvent produire à bas coûts, qui entrent en concurrence directe avec les aménagements hydro-électriques. De plus, le changement structurel et les mesures prises par les Etats européens dans le domaine de l’efficacité énergétique déploient leurs effets. Le fort subventionnement des énergies renouvelables, essentiellement en Allemagne, contribue enfin aussi à l’éviction des centrales conventionnelles du marché (effet «merit order»). Ces processus influencent le marché européen de l’énergie et l’évolution des prix des différentes sources d’énergie. Conjugué à la conjoncturelle mondiale tendue et à la suppression du cours plancher de l’euro, la situation sur le marché s’est détériorée pour les producteurs d’électricité en Suisse, notamment pour ceux qui produisent à des coûts de revient élevés ou qui ne peuvent pas approvisionner des clients finaux captifs. La Commission fédérale de l’électricité (ElCom) estime qu’aujourd’hui encore près de 50% de la production d’électricité hydraulique est vendue à son coût de revient à des clients captifs dans l’approvisionnement de base et est ainsi rentable.

La baisse des prix sur le marché de gros de l’électricité a aussi conduit un pourcentage toujours plus important de consommateurs finaux éligibles à faire usage du libre accès au marché que leur accorde la loi sur l’approvisionnement en électricité. La concurrence créée dans ce segment du marché a aussi eu pour conséquence qu’une partie des producteurs hydro-électriques ne peuvent plus couvrir leurs coûts de revient avec la vente d’électricité aux gros consommateurs, ce qui a détérioré leur situation financière. Ici aussi, ce sont avant tout les producteurs qui n’ont pas ou très peu de clients captifs dans l’approvisionnement de base qui sont affectés. Les prix sur le marché de gros de l’électricité n’ont cessé de baisser depuis 2008 où ils avaient alors culminé à un prix moyen annuel sur le marché spot suisse de 118 fr./MWh et n’atteignaient encore que 41.30 fr./MWh en 2016.

Outre l’augmentation de la demande d’électricité sur le marché libre, l’arrêt du Tribunal fédéral du 20 juillet 20165 produira aussi des effets. Cet arrêt soutient la pratique de l’ElCom selon laquelle les coûts de revient ne peuvent pas exclusivement et intégralement être transférés aux consommateurs finaux captifs dans l’approvisionnement de base. Cette pratique concerne aussi la redevance hydraulique. L’arrêt du Tribunal fédéral a eu pour conséquence que les deux Chambres ont discuté d’adaptations de la loi sur l’approvisionnement