Rapport explicatif

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

1.2.1 Mise en œuvre

Le texte de l’initiative demande que les bénéficiaires d’une rente de vieillesse reçoivent chaque année un supplément s’élevant à un douzième de leur rente annuelle. Le texte constitutionnel ne précise pas comment cette demande doit être satisfaite ni quand et sous quelle forme le supplément doit être versé. Un versement annuel et un versement mensuel sont tous les deux compatibles avec l’objectif du nouvel article constitutionnel. Le titre court de l’initiative, qui fait référence à une 13^erente AVS, suggère néanmoins l’idée d’un versement annuel. Cette idée semble de plus avoir joué un rôle non négligeable dans la réflexion des votants. Un avantage pour les ayants droit est notamment que le versement unique sous la forme d’une 13^erente de vieillesse permet de payer les nombreuses factures de fin d’année et produit un effet plus marquant. Du point de vue de la mise en œuvre, un versement annuel facilite aussi la coordination avec les PC, car il permet d’opérer une séparation claire entre la rente de vieillesse mensuelle, qui est incluse dans le calcul des PC, et la 13^erente de vieillesse, qui en est exclue. La 13^erente de vieillesse introduite par la modification de la Constitution sera donc versée une fois par an à la fin de l’année civile. Cette solution est celle qui respecte le mieux la volonté des votants. Elle correspond en outre à la demande de la motion Stark 24.3221 « Pour le versement de la 13^erente AVS une fois par an », déposée le 14 mars 2024 au Conseil des États et qui, si elle était acceptée, chargerait le Conseil fédéral de verser la 13^erente AVS voulue par le peuple une fois l’an, en novembre ou en décembre.

1.2.2 Financement

Étant donné les perspectives financières de l’AVS et de la Confédération, il est important de régler le plus rapidement possible la question du financement de la 13^erente de vieillesse afin que l’AVS ne se retrouve pas en difficulté peu après l’entrée en vigueur du nouveau droit et que la charge pour la Confédération puisse être contenue (cf. ch. 1.1). C’est pourquoi le présent projet traite à la fois de la mise en œuvre de la 13^erente de vieillesse et de son financement.

Les cotisations des assurés et des employeurs représentent environ les trois quarts du financement de l’AVS. Le taux de cotisation est actuellement de 8,7 % ; les cotisations des travailleurs indépendants et des personnes sans activité lucrative sont fixées en fonction de leur statut et de leur revenu ou fortune. La Confédération verse en outre à l’AVS une contribution à hauteur de 20,2 % des dépenses annuelles de l’assurance (art. 103 LAVS). Elle finance cette contribution principalement au moyen de ses ressources générales. Ces dernières comprennent pour l’essentiel les recettes de l’impôt fédéral direct et de la taxe sur la valeur ajoutée. En outre, le produit de 1,4 point de TVA (« pour-cent démographique » et 0,4 point introduit par la réforme AVS 21) et le produit de l’impôt sur les maisons de jeu sont directement versés à l’AVS. À cela s’ajoute le produit du placement du capital de l’AVS et les recettes provenant des actions récursoires contre le tiers responsable.

La priorité, pour financer la 13^erente de vieillesse, doit être de disposer sans tarder de nouvelles recettes tout en limitant autant que possible les effets négatifs sur l’économie. Pour y parvenir, il faut mieux exploiter les sources de financement actuelles de l’AVS. La proposition est soit d’augmenter uniquement les taux de cotisation, soit d’augmenter à la fois les taux de cotisation et la TVA. Dans le même temps, les mauvaises perspectives financières justifient que la contribution de la Confédération, actuellement fixée à 20,2 % des dépenses de l’AVS, soit réduite jusqu’à la prochaine réforme de l’AVS et la mise en place d’une solution plus pérenne. L’objectif est d’éviter que les dépenses pour la 13^erente de vieillesse ne creusent, d’ici là, le déficit structurel du budget de la Confédération de 800 à 950 millions de francs supplémentaires par an. La part de financement correspondante doit être couverte d’une autre manière, soit par une augmentation (complémentaire) des taux de cotisation ou de la TVA, soit en utilisant la fortune de l’AVS. Cette dernière option aurait pour conséquence de ne pas couvrir entièrement le besoin de financement de la 13^erente de vieillesse.

Les seules sources de financement sur lesquelles il est possible d’agir par une modification de la loi sont le taux de cotisation et le niveau de la contribution de la Confédération à l’AVS. Un relèvement de la TVA suppose, quant à lui, une modification de la Constitution, qui doit être soumise au vote du peuple et des cantons (référendum obligatoire, art. 140 Cst.). Pour qu’un relèvement soit effectif en 2026, la votation populaire devrait avoir lieu au plus tard en septembre 2025, sachant que cela ne laisserait aux acteurs économiques que très peu de temps pour le mettre en œuvre. L’introduction de nouvelles sources de recettes pour la Confédération, comme une taxe sur les transactions financières (cf. postulat 21.3440 Rieder du 19 mars 2021) ou un impôt fédéral sur les successions (cf. postulat 24.3376 Graf du 15 mars 2024), prendrait beaucoup plus de temps. En effet, il faudrait non seulement examiner dans le détail la forme que pourraient prendre de telles mesures, mais encore modifier la Constitution et, le cas échéant, mettre en place une procédure opérationnelle, ce qui ne serait pas réalisable à court terme. Vu l’urgence de résoudre la question du financement de la 13^erente AVS, ces options n’ont pas été retenues, sans considération de leurs avantages et inconvénients respectifs. Un relèvement de l’âge de référence n’entre pas non plus en ligne de compte dans ce contexte : le rejet de l’initiative populaire « Pour une prévoyance vieillesse sûre et pérenne » (initiative sur les rentes)⁵ par 74,7 % des votants et tous les cantons lors de la votation du 3 mars 2024 laisse penser qu’un relèvement significatif de l’âge de référence avec effet immédiat ne réunirait pas de majorité actuellement. Il sera toutefois nécessaire, dans le cadre de la prochaine réforme pour la période après 2030, d’examiner des mesures structurelles comme un relèvement de l’âge de référence et d’autres possibilités de financement (cf. ch. 1.1.2). La situation financière de la Confédération ne permet pas davantage d’augmenter la contribution fédérale aux dépenses de l’AVS. En raison du frein aux dépenses, une telle mesure devrait être financée la même année, ce qui impliquerait des coupes budgétaires dans d’autres tâches financées par la Confédération. Or, cette dernière est déjà confrontée à d’importants défis financiers. Elle ne dispose donc que d’une marge de manœuvre réduite et ne devrait pas augmenter ses dépenses en faveur de l’AVS.