Rapport explicatif

doit dès lors régir le droit administratif dans son ensemble et guider aussi bien l’application du droit que l’activité législative²⁹. La doctrine et la pratique sont aussi unanimes quant à la fonction du principe de proportionnalité : « Le principe de proportionnalité a pour but de protéger les citoyens contre des atteintes de l’Etat disproportionnées, […]. »³⁰ Le principe de proportionnalité guidant tous les aspects de l’activité de l’Etat, il déploie aussi ses effets dans l’interprétation des normes constitutionnelles (interprétation harmonisante et interprétation conforme au droit international).

1.2.3 Relation entre droit international et initiatives populaires31

Selon l’art. 195 Cst., une initiative populaire entre en vigueur dès que le peuple et les cantons l’ont acceptée. Elle devient donc, dès ce moment, du droit constitutionnel valable, que les autorités doivent mettre en œuvre en en respectant l’esprit. Seules les initiatives contraires aux règles impératives du droit international ne sont pas valables, donc ne sont pas soumises à la votation populaire. Celles qui violent d’autres règles du droit international sont valables et doivent être appliquées du moment qu’elles ont été acceptées par le peuple et les cantons (art. 139, al. 3, 193, al. 4, et 194, al. 2, Cst.).

Les normes constitutionnelles contraires au droit international devraient représenter une exception de durée limitée, au nom de la Constitution elle-même (art. 5, al. 4), des intérêts de politique extérieure de la Suisse et de l’importance du droit international pour la coexistence pacifique des Etats. Cela signifie que si une initiative populaire contraire au droit international venait à être acceptée, il faudrait renégocier, lorsque c’est possible, ou éventuellement dénoncer les engagements internationaux concernés. Qu’en est-il alors des traités non dénonçables ou des engagements auxquels la Suisse ne veut pas renoncer pour des raisons politiques ou économiques? Il peut dans ce cas s’ensuivre une violation du droit international. Si le traité concerné dispose d’un mécanisme de contrôle, la Suisse s’expose à une condamnation par un organe international. Dans le cas de la CEDH, un arrêt de la Cour constatant une violation de la CEDH doit être mis en œuvre ; l’exécution de l’arrêt par l’Etat concerné est surveillée par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe. D’après la pratique constante du Comité des Ministres, les mesures à prendre ne se limitent pas à celles visant à résoudre le cas d’espèce. L’Etat doit également prendre des mesures à caractère général afin d’éviter que le même type de violation de la Convention ne se répète.

Si une initiative contraire au droit international non impératif est acceptée, les autorités s’efforceront de la mettre en œuvre conformément au droit international. Dans ce contexte, il n’est pas toujours facile de décider à partir de quel point une mise en œuvre conforme n’est plus justifiable, si bien qu’il faut envisager la renégociation ou la dénonciation du traité, ou encore la violation des obligations internationales de la Suisse. Si les autorités choisissent la voie de la mise en œuvre conforme au droit