Rapport explicatif

Dans un monde globalisé, où les situations présentant un caractère international sont légion, parce que les ressortissants des Etats et les personnes (physiques ou morales) qui y résident agissent souvent dans plusieurs pays, les divers régimes juridiques nationaux se trouvent de plus en plus souvent en contact, d’autant plus que vu cet état de fait, les Etats eux-mêmes manifestent toujours plus souvent le besoin de légiférer sur des faits relevant de l’étranger. Ces interactions ne sont pas forcément illicites sur le plan du droit international. Celui-ci reconnaît qu’un Etat peut régler dans une certaine mesure le comportement de ses ressortissants à l’étranger. Une loi nationale peut donc avoir des effets indirects sur un Etat étranger, par exemple en sanctionnant des actes commis à l’étranger, sans que cela viole le droit international (il se trouve de tels critères de rattachement extraterritoriaux dans le droit suisse, par ex. les art. 4 à 7 CP). Règlementer des cas extraterritoriaux n’est donc pas forcément une violation de la souveraineté.

Ce qui est illicite en droit international, par contre, c’est le fait qu’un Etat fasse appliquer directement son droit sur un territoire étranger. Par exemple, il est clair qu’une personne recherchée en vertu du droit pénal et qui se trouve à l’étranger ne peut être remise aux autorités de poursuite pénale de son Etat que par un acte souverain de l’Etat sur le territoire duquel elle se trouve17. Il en est de même des mesures telles que les enquêtes fiscales ou l’administration de preuves sur sol étranger. Faute d’autorisation accordée dans une procédure d’entraide judiciaire ou administrative, ces mesures, qui visent à faire appliquer le droit d’un Etat sur le territoire d’un autre Etat, violent la souveraineté de ce dernier18. C’est en principe aussi le cas des actions de personnes privées qui incomberaient en Suisse à une autorité, comme, pour citer un exemple typique, l’administration des preuves. Si ces actions peuvent être attribuées à un Etat étranger ou à un de ses organes, il y a violation de la souveraineté territoriale19. L’avant-projet de loi prévoit des mesures auxquelles le Conseil fédéral pourra recourir en réaction à de telles violations de la souveraineté de la Suisse.

Art. 2 Champ d’application matériel

Al. 1

L’avant-projet s’applique à la collaboration en matière pénale, civile et administrative. Alors que l’entraide judiciaire en matière pénale et civile est bien développée en Suisse, dans des lois spéciales et dans des traités, et présente une densité normative relativement élevée (cf. l’art. 4), l’assistance administrative ne connaît guère de principes uniformes. L’avant-projet vise à combler ces lacunes et à mieux accorder entre eux les principes régissant les trois domaines du droit. Le terme de collaboration internationale en matière administrative couvre les notions d’assistance administrative et d’entraide judiciaire en matière administrative. Cette collaboration présente les caractéristiques suivantes :

– Elle a lieu sur la base et dans les limites du droit administratif ; elle n’inclut pas les processus dans lesquels des autorités agissent sur la base du droit civil ou pénal. C’est le droit national qui détermine ce qui relève du droit ad-