Rapport explicatif

Révision partielle de l’ordonnance sur la surveillance (OS)

1 Contexte

La loi entièrement révisée du 17 décembre 2004 sur la surveillance des entreprises

d’assurance (LSA; RS 961.01) est entrée en vigueur le 1er janvier 2006. Depuis lors, plusieurs facteurs ont montré la nécessité d’une nouvelle révision du droit de la surveillance des assurances: les enseignements tirés de la crise économique et financière et de l’introduction de la méthode de mesure de la solvabilité basée sur les risques du test suisse de solvabilité, l’examen d’équivalence effectué par l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (EIOPA) à l’automne 2011, le Programme périodique d’évaluation du secteur financier (PESF) de 2013 et les évolutions internationales. Sont particulièrement concernés les thèmes centraux de la solvabilité, de la gestion qualitative du risque et de la publication. La nécessaire révision de l’ordonnance du 9 novembre 2005 sur la surveillance (OS; RS 961.011) permettra aussi de modifier la réglementation des provisions techniques, de la fortune liée, de la surveillance des intermédiaires et de certaines dispositions sectorielles spécifiques.

1.1 Solvabilité

L’OS en vigueur prévoit l’application de deux méthodes de mesure de la solvabilité: la solvabilité I et le test suisse de solvabilité (SST). Compte tenu des évolutions internationales, la coexistence de deux méthodes semble de plus en plus disproportionnée et difficilement justifiable, même du point de vue de la protection des assurés. Dans son message de 2003 relatif à la LSA, le Conseil fédéral constatait déjà que la marge de solvabilité calculée selon la solvabilité I ne présentait plus la sécurité nécessaire. En effet, la solvabilité I ne tient pas compte du profil de risque individuel des entreprises. Elle détermine les fonds propres exigés en fonction du volume des affaires, au moyen de calculs uniformes basés sur des formules. Cette méthode n’exige pas davantage de capital des entreprises exposées à des risques plus élevés, ne porte pas notamment sur les risques de marché et de crédit et, partant, ne favorise pas la conscience des risques. En ce sens, la solvabilité I n’a qu’une pertinence très limitée et ne contribue guère à la protection des assurés, qui constitue pourtant l’objectif central de la loi sur la surveillance des assurances. Au vu de ces défauts, la solvabilité I a perdu sa raison d’être avec l’entrée en vigueur complète du SST, et ce d’autant plus que la surveillance des assurances s’effectue dorénavant en fonction des risques. Même le secteur de l’assurance réclame, spécialement dans le domaine de la surveillance des groupes, le remplacement de la solvabilité I par le SST, ne serait-ce que parce que l’application des deux méthodes aboutit à des résultats contradictoires. A cela s’ajoute que dans l’Union européenne (UE), Solvabilité I sera remplacée en 2016 par le nouveau régime de solvabilité selon la directive Solvabilité II. Il s’agit donc d’abandonner la solvabilité I dans la mesure du possible et d’instituer le SST comme le seul instrument de mesure de la solvabilité, en tant que pendant de la nouvelle méthode de l’UE. A quelques exceptions près, le SST permet d’acquérir une vue d’ensemble des risques qui pèsent sur les entreprises et des besoins en capital y afférents calculés d’une manière proche du marché. Les risques de marché, de crédit et d’assurance pertinents sont quantifiés au moyen d’un modèle standardisé ou d’un modèle propre à chaque entreprise. Le besoin en capital qui en résulte (capital cible) est ensuite comparé au capital effectivement disponible (capital porteur de risque). Le SST est extrêmement difficile à mettre en pratique non seulement parce que les risques financiers et assurantiels doivent être quantifiés individuellement pour chaque entreprise, mais aussi parce que de nombreuses décisions s’appuient sur des appréciations et des estimations.