Erläuternder Bericht

Teilrevision der Aufsichtsverordnung AVO

1 Ausgangslage

Das totalrevidierte Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004 (VAG; SR 961.01) ist seit dem 1. Januar 2006 in Kraft. Die Lehren aus der Finanz- und Wirtschaftskrise und aus der Einführung der risikobasierten Solvenzmessmethode «Schweizer Solvenztest», die Äquivalenzprüfung durch die EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authority) im Herbst 2011, das FSAP (Financial Sector Assessment Program) von 2013 und internationale Entwicklungen haben Revisionsbedarf im Versicherungsaufsichtsrecht aufgezeigt. Wesentlicher Änderungsbedarf besteht in den zentralen Themen Solvabilität, qualitatives Risikomanagement und Offenlegung. Die notwendige Änderung der Aufsichtsverordnung vom 9. November 2005 (AVO; SR 961.011) ermöglicht auch Anpassungen bei den versicherungstechnischen Rückstellungen, dem gebundenen Vermögen, bei der Vermittleraufsicht sowie bei einigen branchenspezifischen Bestimmungen.

1.1 Solvabilität

Nach geltender AVO bestehen derzeit gleichwertig zwei Solvenzmessmethoden: Solvabilität I und der Schweizer Solvenztest (SST). Mit der fortschreitenden Entwicklung auch im internationalen Bereich erweist es sich als zunehmend unverhältnismässig und auch mit dem Versichertenschutz nicht zu rechtfertigen, weiterhin zwei Solvenzmessmethoden anzuwenden. Schon die bundesrätliche Botschaft zum VAG von 2003 stellte fest, die nach Solvabilität I berechnete Solvabilitätsspanne biete nicht mehr die notwendige Sicherheit. Solvabilität I berücksichtigt das individuelle Risikoprofil des Unternehmens nicht. Die erforderlichen Eigenmittel werden nach Massgabe des Geschäftsumfangs mittels volumenbezogener, formelhafter Einheitsrechnungen ermittelt. Die Methode stellt an ein Unternehmen mit höheren Risiken grundsätzlich keine höheren Kapitalanforderungen, erfasst u.a. keine Markt- und Kreditrisiken und fördert somit auch das Risikobewusstsein nicht. Demgemäss ist Solvabilität I von sehr beschränktem Aussagewert und trägt kaum zum Versichertenschutz, der zentralen Zielsetzung des Versicherungsaufsichtsgesetzes, bei. Angesichts der bekannten Mängel hat Solvabilität I nach dem vollständigen Inkrafttreten des SST die Daseinsberechtigung verloren, umso mehr, als auch die Versicherungsaufsicht nunmehr risikogewichtet erfolgt. Auch die Versicherungswirtschaft plädiert namentlich in der Gruppenaufsicht für die Ablösung von Solvabilität I durch den SST, insbesondere, weil die Anwendung beider Methoden zu widersprüchlichen Ergebnissen führt. Hinzu kommt, dass auf EU-Ebene Solvabilität I per 2016 durch das neue Solvenzregime nach der EU-Richtlinie Solvabilität II abgelöst wird. Solvabilität I soll deshalb soweit möglich aufgegeben und der Schweizer Solvenztest als Pendant zur neuen Solvenzmessmethode der EU als einziges Solvenzprüfinstrument positioniert werden. Der SST ermöglicht – mit wenigen Ausnahmen – eine umfassende Sicht auf die Unternehmensrisiken und den sich daraus ergebenden, marktnah ermittelten Kapitalbedarf. Die relevanten Markt-, Kredit- und Versicherungsrisiken werden mittels eines standardisierten oder gesellschaftsindividuellen Modells quantifiziert und der daraus resultierende Kapitalbedarf (Zielkapital) dem tatsächlich verfügbaren Kapital (risikotragendes Kapital) gegenübergestellt. Insbesondere wegen des Anspruchs auf die unternehmensindividuelle Quantifizierung der Finanz- und Versicherungsrisiken und weil viele Entscheide auf Ermessen und Schätzungen basieren, ist eine praxistaugliche und justiziable Umsetzung äusserst anspruchsvoll.

Der SST als ein zentrales Instrument der modernen, risikobasierten Aufsicht findet nach einer fünfjährigen Übergangsfrist seit 1. Januar 2011 vollständige Anwendung. Rund die Hälfte der SST-pflichtigen Versicherungsunternehmen hat sich für die Entwicklung eines unterneh-