Erläuternder Bericht

1. Ausgangslage

1.1 Regelung von Cannabisarzneimitteln in der Schweiz

1.1.1 Entwicklung des Betäubungsmittelrechts

Cannabis wurde bereits in der ersten Fassung des Betäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951¹ (BetmG) als verbotenes Betäubungsmittel eingestuft. Seither unterstehen Betäubungsmittel des Wirkungstyps Cannabis einem umfassenden Verkehrsverbot. Im Gegensatz zu kontrollierten Betäubungsmitteln wie etwa Kokain, Fentanyl, Methadon oder Morphin, die im Rahmen des betäubungsmittelrechtlichen Kontrollsystems für medizinische und wissenschaftliche Zwecke beschränkt verkehrsfähig sind (vgl. Art. 4 ff. und 9 ff. BetmG; Verzeichnis a im Anhang 2 der Betäubungsmittelverzeichnisverordnung vom 30. Mai 2011², BetmVV-EDI), gelten verbotene Betäubungsmittel damit grundsätzlich als nicht medizinisch oder wissenschaftlich nutzbar.

Der Gesetzgeber hat zwar im BetmG von 1951³ auch die Möglichkeit zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen für den Umgang mit verbotenen Betäubungsmitteln geschaffen, um im Einzelfall von der gesetzlichen Regelordnung abweichen zu können. Diese beschränkte sich aber ursprünglich auf die wissenschaftliche Forschung. Seit der Revision des BetmG von 1975⁴ konnte vom Bundesamt für Gesundheit (BAG) in Ausnahmefällen auch die beschränkte medizinische Anwendung von verbotenen Betäubungsmitteln bewilligt werden. Ausnahmebewilligungen dieser Art waren jedoch nur im Zusammenhang mit Heroin (Diacetylmorphin und seine Salze) und Halluzinogenen wie LSD vorgesehen. Hingegen war die beschränkte medizinische Anwendung von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps Cannabis weiterhin nicht möglich.

Nach der gescheiterten Teilrevision von 2001⁵ wurde die (überarbeitete) Teilrevision des BetmG im März 2008⁶ vom Parlament verabschiedet und trat 2011 in Kraft. Der Gesetzgeber anerkennt seither eine medizinische Nutzbarkeit von Cannabis⁷, ohne aber das gesetzliche Verkehrsverbot aufgehoben zu haben. Mit anderen Worten revidierte der Gesetzgeber 2008 einerseits die Einschätzung, dass Cannabis «kein Arzneimittel» sei und «in der Medizin [...] überhaupt keine Bedeutung» habe⁸. Andererseits schliesst er Cannabis jedoch weiterhin ausdrücklich von der beschränkten Verkehrsfähigkeit zur medizinischen Verwendung im dafür vorgesehenen Bewilligungs- und Kontrollsystem aus (vgl. Art. 4 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 Bst. d BetmG).⁹ Die Gründe liegen in der als nicht hinreichend erachteten Erforschung der

1 SR 812.121

2 SR 812.121.11