Rapport explicatif

Le caractère principal de l’examen matériel préliminaire sera sa valeur de service et d’information. Il mènera à un dialogue entre les citoyens et les autorités. Non seulement les auteurs de l’initiative auront la possibilité de modifier leur texte pendant la procédure d’examen préliminaire si un potentiel de conflit avec le droit international apparaît; mais à l’inverse, un avis positif pourra les affermir dans leur projet en leur donnant une certaine sécurité juridique. Cette mesure se fonde sur la responsabilité des citoyens. L’attitude des auteurs de l’initiative et des citoyens sera le facteur clef de l’efficacité de l’examen matériel préliminaire pour améliorer la compatibilité entre droit international et droit interne.

S’il arrivait que des comités d’initiative ne soient pas sérieusement intéressés par un conseil juridique ou qu’ils soient indifférents à une contradiction avec le droit international, voire la recherchent, les autorités courraient le risque d’être instrumentalisées. C’est un inconvénient de la mesure proposée. Il faut cependant accepter ce risque si l’on veut préserver le caractère de service aux citoyens que présente l’examen matériel préliminaire. Celui-ci prendra un certain temps, retardant de quelques jours à quelques semaines le début de la récolte des signatures (voir ch. 1.2.3). Ce temps est cependant minime par rapport à la durée totale de la procédure de l’initiative populaire: il restera possible de réagir rapidement à l’actualité politique par cette voie.

Le Conseil fédéral a étudié si d’autres organes entraient en ligne de compte pour examiner les initiatives populaires en réponse au postulat 10.3885 de la CIP-N du 21 octobre 2010 («Décision concernant la validité d'une initiative populaire avant la récolte des signatures»). Il est parvenu à la conclusion que ni une commission parlementaire, ni l’Assemblée fédérale, ni le Tribunal fédéral n’étaient l’organe approprié si l’examen matériel préliminaire des initiatives populaires devait conserver son caractère consultatif⁷². La tâche du Tribunal fédéral est de trancher définitivement les litiges et non de donner des avis dépourvus d’effet juridique contraignant. Quant à désigner une commission parlementaire ou l’Assemblée fédérale, cela voudrait dire que les instances parlementaires se prononcent deux fois sur le même sujet – avant la récolte des signatures, puis après l’aboutissement de l’initiative, pour décider de sa validité. L’inconvénient majeur d’une telle solution serait de plus la longue durée de l’examen préliminaire, qui empêcherait les auteurs de l’initiative de réagir à un sujet actuel en ouvrant rapidement une récolte des signatures. Le Conseil fédéral doute également qu’il soit indiqué d’anticiper la décision de l’Assemblée fédérale sur la validité de l’initiative. De manière générale, la légitimité de l’organe qui examine le texte doit être d’autant plus grande que sa décision intervient plus tard⁷³. Une autorité administrative est donc plus appropriée que le gouvernement ou le Parlement pour procéder à un examen matériel préliminaire (non contraignant) dans les premiers stades de la procédure de l’initiative populaire. C’est pourquoi nous proposons que l’OFJ et la DDIP en soient chargés.

Sur mandat de l’OFJ, le Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) a fait une expertise sur l’examen matériel préliminaire⁷⁴. Les conclusions de cette étude sont que la procédure ici proposée ne permettra pas d’améliorer la relation entre droit interna-