Rapport explicatif

même, voire dans des annexes. Si l’on respectait un strict parallélisme des formes, toutes les modifications de ces « dispositions d’exécution » que le Conseil fédéral a approuvées lui-même jusqu’à présent – en raison de leur nature technique – devraient désormais être soumises au Parlement. Considérant ces dernières années, une telle pratique aurait obligé le Conseil fédéral à soumettre en moyenne environ dix messages supplémentaires par an à l’Assemblée fédérale pour la modification de traités internationaux. Le surcroît de travail qui en aurait découlé aurait été disproportionné par rapport au peu d’importance de ces modifications, qui étaient de nature purement technique.

L’élément déterminant pour répondre à la question de savoir si la modification d’un traité doit être approuvée par l’Assemblée fédérale n’est donc pas le fait que l’accord lui-même ait été approuvé préalablement, mais le contenu de la modification. La teneur actuelle de l’art. 7a LOGA définit les conditions auxquelles le Conseil fédéral peut conclure seul des traités internationaux. Les mêmes conditions doivent être réunies pour que le Conseil fédéral puisse modifier seul de tels traités, même si la conclusion du traité a dû être approuvée par l’Assemblée fédérale. A l’inverse, il peut arriver aussi que la modification d’un traité que le Conseil fédéral a pu conclure seul doive être approuvée par l’Assemblée fédérale si la modification ne remplit pas les conditions permettant au Conseil fédéral d’y procéder seul. Cette règle correspond à la pratique en vigueur.

Ce raisonnement est valable également pour la dénonciation d’un traité. Il est possible en effet qu’un traité dont la conclusion a dû être approuvée par l’Assemblée fédérale perde de son importance au fil du temps et que les conditions permettant au Conseil fédéral de le dénoncer seul soient réunies. Dans un passé récent, cela aurait par exemple été le cas pour l’abrogation des accords commerciaux bilatéraux conclus avec les Etats qui rejoignaient l’Union européenne (UE) et remplacés, sur le fond mais pas sur la forme, par les accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE (par ex. RO 2004 2317, 2319 et 2321), ou pour les accords bilatéraux d’entraide judiciaire qui étaient devenus obsolètes après l’adhésion des partenaires concernés à des conventions multilatérales (par ex. RO 2011 3679). Dans ces cas-là, comme dans d’autres où une dénonciation n’a aucune conséquence ou uniquement des conséquences marginales sur le plan pratique pour la Suisse – et où il ne s’agit pour l’essentiel que d’une formalité –, le Conseil fédéral doit avoir la compétence de dénoncer seul un traité, comme il a la compétence de conclure seul un traité selon la teneur actuelle de l’art. 7a LOGA.

2.4 Dénonciation urgente de traités

La Constitution prévoit des instruments qui permettent, à certaines conditions, une entrée en vigueur rapide de nouvelles normes légales internes : une loi fédérale (ou sa modification ou son abrogation) peut être déclarée urgente (art. 165 Cst.) ; l’Assemblée fédérale ou le Conseil fédéral peuvent édicter des ordonnances de nécessité (art. 173, al. 1, let. c, 184, al. 3, et 185, al. 3, Cst.).

La conclusion d’un traité international peut elle aussi se révéler urgente, auquel cas celui-ci peut être appliqué à titre provisoire. Le Conseil fédéral peut appliquer à titre