Rapport explicatif

de l’art. 164 Cst. que le Parlement est compétent pour édicter les « dispositions importantes qui fixent des règles de droit » au niveau national : ces dispositions doivent être édictées par l’Assemblée fédérale sous la forme d’une loi. L’art. 141 Cst. reprend l’expression « dispositions importantes qui fixent des règles de droit » et prévoit que les traités internationaux contenant de telles dispositions sont soumis au vote du peuple. Sous l’angle démocratique, il est donc crucial que la conclusion, la modification et la dénonciation de traités internationaux soient soumises à des règles analogues à celles qui s’appliquent à l’édiction, à la modification ou à l’abrogation des lois. Les traités internationaux comme la Convention européenne des droits de l’homme ou l’accord sur la libre circulation avec l’UE ne sauraient par conséquent être dénoncés par le seul Conseil fédéral. Ce dernier arrive d’ailleurs à la même conclusion dans sa réponse à l’interpellation 14.4249 (voir ch. 1). Le fait qu’il affirme être seul compétent laisse à penser qu’il souhaite pouvoir décider lui-même si un traité est « particulièrement important » et devrait ainsi exceptionnellement être soumis au Parlement et au peuple. Cela signifierait que le critère de « l’importance particulière » serait de nature politique et non juridique, ce qui irait à l’encontre de la conception suisse des droits populaires, selon laquelle l’accomplissement de ces derniers doit dépendre de critères juridiques et non de l’appréciation politique des autorités.

L’administration a fait valoir auprès de la commission qu’une rigueur formelle moindre en matière de dénonciation des traités se justifiait dans la mesure où la dénonciation de traités permettait de lever des obligations et des engagements, ce qui rendait à l’Etat une partie de sa souveraineté. Cette argumentation tient insuffisamment compte du fait – essentiel – que les traités fondent aussi des droits de personnes individuelles et que la suppression de tels droits nécessite une légitimité démocratique.

Lorsque des traités internationaux contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit, le Conseil fédéral ne peut donc pas fonder sa compétence de dénoncer un traité international sur le simple fait qu’il est chargé des affaires étrangères (art. 184, al. 1, Cst.). Les compétences en matière de conclusion et, par extension, en matière de dénonciation et de modification de traités internationaux sont exclusivement régies par l’art. 166, al. 2, et l’art. 184, al. 2, Cst. : aux termes de ces dispositions, l’Assemblée fédérale approuve les traités internationaux, à l’exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international. Lors de l’examen de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, les Chambres fédérales ont rejeté la proposition du Conseil fédéral qui visait à inscrire dans le texte une compétence découlant directement de la Constitution pour la conclusion de traités (message du Conseil fédéral du 20.11.1996 sur une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 400, 424 s., 634, 637). Depuis cette date en tout cas, le Conseil fédéral ne peut plus revendiquer un quelconque « droit constitutionnel coutumier » en la matière. Il a par conséquent fallu créer les bases légales régissant les compétences du Conseil fédéral en matière de traités internationaux. En vue de l’entrée en vigueur de la Constitution révisée, la possibilité pour le Conseil fédéral de conclure seul des traités de portée mineure a été inscrite dans la loi sur les rapports entre les conseils avec la modification du 8 octobre 1999 (art. 47^bisb LREC, RO 2000 273 ; transféré à l’art. 7a de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA] lorsqu’a été édictée la loi du