Rapport explicatif

4 Relation avec le programme de la législature

Le projet n’est pas inclus dans le message du 27 janvier 2016 sur le programme de la législature 2015 à 2019³⁰.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité

5.1.1 Compétence législative

Jusqu’à présent, ce sont les art. 54, al 1, et 173, al. 2, Cst qui ont donné leur base constitutionnelle à l’EIMP en énonçant que les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération et que la compétence législative subsidiaire est détenue par l’Assemblée fédérale. Comme chacun sait, les nouvelles dispositions de l’EIMP portent sur l’entraide internationale en matière pénale; elles visent en premier lieu à soutenir les États étrangers et les tribunaux internationaux et autres institutions aux fonctions similaires dans les domaines de la poursuite pénale et de l’exécution des décisions pénales. D’un point de vue constitutionnel, il semble donc indiqué que l’EIMP relève également de la compétence de la Confédération en matière de droit pénal et de procédure pénale. Le préambule de l’EIMP doit donc être complété par l’art. 123, al. 1, Cst.

5.1.2 Conformité avec les droits fondamentaux

Dans son art. 5, al. 1, la Cst. définit le principe de légalité comme la base et la limite de l’activité de l’État³¹. La proposition d’ouverture de l’EIMP aux institutions pénales internationales et supranationales expose ce principe à certains risques. Le principe de légalité exige, entre autres, une précision suffisante et appropriée de la base légale. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral³², le principe de précision de la base légale sert les principes de la réserve de la loi, de la sécurité juridique, y compris la prévisibilité de l’activité de l’État, et de l’égalité dans l’application du droit. Du fait de son ouverture, l’EIMP se voit doter d’un champ d’application qui est davantage imprécis. Toutefois, aujourd’hui déjà, il n’est pas toujours évident de savoir ce que l’on définit par coopération interétatique³³. Ce problème s’accentue avec l’ouverture de l’EIMP à la coopération avec d’autres institutions. Il a fallu trouver une solution qui satisfasse le principe de légalité, en particulier s’agissant des éléments liés à la prévisibilité de l’activité de l’État vis-à-vis de la personne poursuivie. La solution « à trois étages » proposée à l’art. 1, al. 3^biset 3^tertient compte de ses réserves. Le champ d’application élargi de l’EIMP se réfère, aux termes de l’al. 3^bis, let. a, en premier lieu aux éléments matériels de l’infraction pénale. Il sera alors toujours possible de recourir à l’EIMP quand une institution pénale internationale poursuit des infractions classiques du droit international (titres 12^bisss, CP). La let. b élargit le champ d’application sur le plan formel et met l’accent sur l’origine des institutions pénales. L’EIMP peut s’appliquer si l’institution concernée a vu le jour sur la base d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies ou d’une autre résolution des Nations Unies que la Suisse a soutenue. L’al. 3^terest moins restrictif puisqu’il donne la possibilité au Conseil fédéral d’étendre le champ d’application de l’EIMP à d’autres institutions pénales par voie d’ordonnance. Il ne sera possible qu’ensuite de coopérer avec ces institutions. En outre, le Conseil fédéral doit tenir compte des critères