Rapport explicatif

4.2 Relation avec les stratégies du Conseil fédéral

Le message du 29 janvier 2020 sur le programme de la législature 2019 à 2023⁹ présente l’objectif et la stratégie du Conseil fédéral dans le domaine des transports (objectif 6). Cet objectif prévoit que la Suisse assure la fiabilité et la solidité du financement de ses infrastructures dans le domaine des transports et de l’informatique. Selon le Conseil fédéral, des infrastructures de transport et des infrastructures informatiques fiables et performantes dans tout le pays constituent un atout économique essentiel. Durant la législature 2019 à 2023 et au-delà, la Suisse doit s’attendre à un accroissement de sa population et, partant, des besoins dans les domaines de la mobilité et des technologies de la communication. Les infrastructures doivent donc être modernisées en permanence et être aménagées en fonction des besoins, en tenant compte des exigences accrues en matière de performance, de financement et de sécurité.

De plus, le Conseil fédéral est d’avis que grâce à la numérisation, l’utilisation des infrastructures de transport sera plus efficace et plus équilibrée, ce qui favorisera l’émergence d’offres de mobilité intégrées. La présente proposition de loi fédérale sur la réalisation de projets pilotes de tarification de la mobilité s’inscrit donc dans le cadre de l’exploration de nouvelles voies propres à assurer le maintien, voire l’amélioration, des capacités et de l’efficacité des infrastructures de transport.

Le plan sectoriel des transports, partie programme, de 2006 prescrit dans les stratégies de développement que la Confédération examine l’introduction d’instruments de gestion de la demande, tels que la régulation du trafic par le recours à des mesures économiques visant à assurer une utilisation optimale des infrastructures existantes¹⁰. Cette partie programme est en cours de révision et le projet de nouveau plan sectoriel, partie programme, prévoit quant à lui, dans les stratégies de développement, que la Confédération, les cantons et les communes orientent la demande de transport dans le temps et dans l’espace. Il propose en outre que la Confédération mette en place les conditions-cadres permettant d’orienter la demande de transport et encourage les cantons et les communes, mais aussi les entreprises privées, à prendre des mesures en ce sens¹¹.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité

Selon la Constitution fédérale (Cst.), la Confédération dispose d’une compétence législative complète dans les domaines de la circulation routière et des transports publics (art. 82 et 87 Cst.). Pour ce qui est de l’utilisation des transports publics, la Cst. n’exclut pas la conception de systèmes tarifaires différenciés (art. 81a, al. 2, Cst.). Toutefois, elle n’accorde ni à la Confédération ni aux cantons la compétence de percevoir une redevance en sus du prix du titre de transport. Pour les routes publiques, l’art. 82, al. 3, Cst. dispose que leur utilisation est exempte de taxe et que seule l’Assemblée fédérale peut autoriser des exceptions (pour la portée de cette compétence, cf. ch. 5.1.1).

En raison de l’augmentation continue de la mobilité, l’infrastructure de transport atteint, à certains endroits et à certaines heures, la limite de ses capacités, mais l’espace et les moyens financiers nécessaires pour l’aménager sont limités. Propres à influencer le trafic, les redevances perçues au titre de la tarification de la mobilité pourraient être un instrument permettant à la fois d’optimiser l’exploitation des infrastructures existantes et d’économiser l’argent du contribuable. Toutefois, avant d’adopter cet instrument à l’échelle nationale et de créer les bases constitutionnelles et légales nécessaires à cet effet, il est dans l’intérêt général d’en tester l’efficacité. Il s’agit donc, pour accumuler des expériences sur le fonctionnement, l’efficacité et l’acceptation de redevances perçues au titre de la tarification de la mobilité, de faire des essais pratiques. Le but est d’acquérir les connaissances nécessaires pour disposer d’une solide base décisionnelle moyennant la réalisation d’un nombre limité de projets pilotes locaux de durée déterminée. Ces projets livreront des résultats qui profiteront à l’ensemble de la population. Les cantons et les communes n’auront pas l’obligation de réaliser de projet pilote. De plus, la perception d’une redevance au titre de la tarification de la mobilité ne constitue pas une atteinte grave aux droits fondamentaux. La loi fédérale de durée déterminée proposée en vue de la réalisation des projets pilotes repose sur l’art. 173, al. 2, Cst. (pour la forme de la loi et de la réglementation des essais, cf. ch. 5.1.2). Le cas échéant, l’adoption définitive des redevances perçues au titre de la tarification de la mobilité nécessitera de modifier la Cst. et de créer les bases légales correspondantes au niveau de la loi ainsi que par voie d’ordonnances.

5.1.1. Portée de l’art. 82, al. 3, deuxième phrase, de la Constitution fédérale

L’art. 82, al. 3, Cst. dispose que l’utilisation des routes publiques est exempte de taxe, tout en prévoyant, dans sa seconde phrase, que l’Assemblée fédérale peut autoriser des exceptions. À ce jour, l’Assemblée fédérale n’a autorisé qu’une seule exception au principe de la gratuité de l’utilisation de l’infrastructure routière. Cette exception concerne le tunnel frontalier reliant la Suisse et l’Italie sous le Grand-Saint-Bernard. D’autres cas que le Conseil fédéral avait l’intention de soumettre à l’Assemblée fédérale n’ont finalement pas été traités pour différentes raisons; ce fut le cas notamment des projets « Traversée de la rade », à Genève, et « Schanzentunnel », à Berne, qui ont été rejetés en votation populaire. Il est donc difficile, sur la base d’un seul cas d’application de la disposition dérogatoire de l’art. 82, al. 3, Cst., de parler de précédent qui puisse faire jurisprudence.

L’art. 82, al. 3, seconde phrase, Cst. donne aux Chambres fédérales la compétence d’autoriser des exceptions à la gratuité de l’utilisation des routes publiques pour des ouvrages ou des tronçons de route déterminés. Cette compétence ne s’étend toutefois pas à des exceptions prévoyant la perception d’une taxe dans un périmètre entier, tel que toute une région, ville ou commune, ni à des exceptions à la gratuité de l’utilisation pendant un certain temps. Ainsi, l’art. 82, al. 3, Cst. ne couvre pas l’adoption de redevances d’utilisation des routes publiques par exemple dans les villes, comme cela se fait à l’étranger (cf. ch. 1.5).

5.1.2. Réalisation des projets pilotes sur la base d’une loi fédérale

La réalisation des projets pilotes sur la base d’une loi fédérale de durée déterminée repose sur les réflexions ci-dessous.