Rapporto esplicativo

L’applicazione della maggioranza qualificata inasprisce le condizioni per l’approvazione di un progetto. Nel caso del freno alla regolamentazione, per maggioranza qualificata si intende la maggioranza dei membri di ciascuna Camera, come del resto già previsto per le leggi federali urgenti, per l’aumento delle uscite totali in caso di fabbisogno finanziario eccezionale (freno all’indebitamento) e per il freno alle spese (art. 159 cpv. 3 Cost.). Per l’approvazione di un progetto sono quindi richiesti 101 voti al Consiglio nazionale e 24 al Consiglio degli Stati.

Nel campo di applicazione del freno alla regolamentazione rientrano le leggi federali e le loro modifiche come pure i decreti federali per l’approvazione di trattati internazionali comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l’attuazione dei quali è necessaria l’emanazione di leggi federali (art. 141 cpv. 1 lett. d n. 3 Cost.)²⁴. Dato che inasprisce i requisiti per l’ottenimento della maggioranza parlamentare necessaria per l’approvazione di un progetto, il freno alla regolamentazione si applica esclusivamente agli atti normativi discussi in Parlamento. Sono invece esclusi i progetti che sottostanno a referendum obbligatorio, ossia le modifiche della Costituzione federale e determinati trattati internazionali (che disciplinano p. es. l’adesione a comunità sopranazionali), in merito ai quali decidono in ogni caso Popolo e Cantoni e per i quali non si giustifica l’introduzione di un ulteriore ostacolo istituzionale in Parlamento. Anche le ordinanze dell’Assemblea federale non rientrano nel campo di applicazione del freno alla regolamentazione e vanno trattate alla stregua delle ordinanze del Consiglio federale che non necessitano di una maggioranza qualificata in Parlamento.

Per stabilire se un progetto è subordinato al freno alla regolamentazione fanno stato due condizioni non applicabili cumulativamente: (1) il numero delle imprese per le quali il progetto comporta costi normativi più elevati o (2) l’aumento dei costi normativi indotto dal progetto per la totalità delle imprese. Le due condizioni sono complementari: il valore soglia riguardante i costi normativi globali permette di subordinare al freno alla regolamentazione anche gli atti normativi che riguardano soltanto una minima parte delle imprese ma che comportano costi normativi particolarmente elevati.

Spetta al legislatore fissare concretamente i valori soglia che determinano l’applicazione della maggioranza qualificata. La scelta di fissarli per legge permette di adeguarli senza ricorrere a modifiche costituzionali.

La maggioranza qualificata è applicata a un progetto nella sua globalità, vale a dire che fa stato l’aumento dei costi normativi generati da tutte le disposizioni o modifiche del progetto. Viceversa ciò significa che, nel caso di una modifica di legge, non si tiene conto dei costi normativi imputabili a disposizioni rimaste invariate. Si considerano soltanto le disposizioni i cui contenuti sono nuovi o vengono modificati.

Per quanto riguarda i concetti di «impresa» e «costi normativi» si rinvia ai commenti all’articolo 77a capoversi 1 e 2 LParl qui di seguito.

4.2 Legge sul Parlamento

Art. 77a

Capoverso 1

Il capoverso 1 fissa i valori soglia delle due condizioni previste dalla Costituzione per applicare la maggioranza qualificata.

La prima condizione riguarda il numero di imprese necessario per attivare il freno alla regolamentazione e, di riflesso, la maggioranza qualificata. Questo numero è stato fissato a un minimo di 10 000 imprese. Per i progetti che comportano sia un aumento dei costi normativi sia una diminuzione di tali costi (per effetto di semplificazioni o dell’abrogazione di disposizioni), si tiene conto soltanto delle imprese che al netto devono sopportare un onere supplementare.

Il concetto di «impresa» va inteso in senso ampio. Determinanti sono l’esercizio di un’attività economica e la partecipazione al processo economico. Per «esercizio di un’attività economica» si intende il fatto di combinare fattori di produzione per fornire una prestazione materiale o immateriale (beni o servizi). Per «partecipazione al processo economico» si intende il fatto di offrire a titolo commerciale beni e servizi. Non è invece rilevante la forma giuridica o organizzativa. Ciò significa che la disposizione include anche le imprese di diritto pubblico e quelle senza scopo di lucro. Inoltre, entrano in linea di conto soltanto le imprese svizzere. A tal fine fa stato la presenza in Svizzera (domicilio), mentre sono irrilevanti i rapporti di proprietà. La filiale di un gruppo estero con sede in Svizzera è quindi considerata un’impresa svizzera, non così un’impresa estera che offre beni o servizi in Svizzera.

Per stimare il numero delle imprese, potrebbe avere un ruolo prioritario l’Ufficio federale di statistica (UST) con i suoi dati. A seconda del progetto possono tuttavia entrare in linea di conto anche altre fonti. Bisognerà valutare di caso in caso quali dati sono disponibili e quali sono i più adatti nello specifico. Ecco un esempio: se il progetto chiede la pubblicazione di un rapporto ambientale per tutte le imprese di un determinato settore, l’UST potrebbe disporre dei dati necessari. Se, invece, l’obbligo di pubblicazione è vincolato a un criterio specifico (p. es. un determinato fatturato), si dovranno considerare altre fonti (p. es. l’imposta sul valore aggiunto).

La seconda condizione riguarda l’aumento dei costi normativi generato per la totalità delle imprese. Il freno alla regolamentazione e, di riflesso, la maggioranza qualificata trovano applicazione se il progetto provoca alla totalità delle imprese un aumento dei costi normativi superiore a 100 milioni di franchi. Questo importo include i costi normativi sull’arco di dieci anni. Per una definizione più dettagliata dei costi normativi, della gestione degli sgravi e dei costi unici e ricorrenti si rinvia ai commenti ai capoversi 2 e 3.