Erläuternder Bericht

5.6 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Vorlage könnte indirekte Auswirkungen auf die Gesellschaft haben. Es gilt das Gleiche wie bei den Auswirkungen auf die Umwelt: Es ist denkbar, dass über eine Vorlage mit einem gesellschaftspolitischen Ziel aufgrund der erhöhten Transparenz über die Regulierungskosten anders entschieden wird. Somit ist es auch nicht auszuschliessen, dass der gesellschaftspolitische Nutzen der Regulierung in bestimmten Fällen verringert wird. Dies obliegt aber in jedem Fall den Entscheiden von Bundesrat und Parlament. Es ist aber auch möglich, dass die erhöhte Transparenz über die Kosten zusätzliche Anreize zu besseren Analysen des Nutzens setzt.

5.7 Staatspolitische Auswirkungen

Die vorgeschlagene Regulierungsbremse stellt eine historische und staatspolitische Novität in der schweizerischen Rechtsordnung dar. Mit der Einführung der Regulierungsbremse werden zwei verschiedene Kategorien von Gesetzen mit jeweils eigenen Abstimmungsmodalitäten geschaffen.

Ein qualifiziertes Mehr ist in der Verfassung nur für die Ausgabenbremse, für die Erhöhung der Gesamtausgaben bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf (Schuldenbremse) sowie für die Dringlicherklärung von Bundesgesetzen vorgesehen. Bei dringlichen Bundesgesetzen geht es darum, dass durch die unmittelbare Inkraftsetzung die Möglichkeit eingeschränkt wird, ein Referendum zu ergreifen. Mit dem qualifizierten Mehr wird diese Beschränkung der demokratischen Rechte ausgeglichen. Auch bei der Ausgaben- und Schuldenbremse lässt sich die Notwendigkeit für erhöhte Mehrheitsanforderungen mitunter damit rechtfertigen, dass in der Schweiz bei Finanzvorlagen keine Referendumsmöglichkeit existiert.

Im Gegensatz dazu lässt sich die Regulierungsbremse nicht mit einer Beschränkung von demokratischen Rechten begründen. Als Rechtfertigung können hingegen inhaltliche Ziele angeführt werden. Die Regulierungsbremse soll dazu beitragen, die Belastungen der Unternehmen durch neue Regulierungen einzudämmen und die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu stärken. Sie könnte allfälligen Befürchtungen entgegenwirken, dass im Rechtsetzungsprozess die mit neuen Regulierungen verfolgten Primärziele (wie z. B. Gesundheit oder Umweltschutz) zu stark im Fokus stünden und die Nebenwirkungen auf Unternehmen nicht ausreichend analysiert und beachtet werden, was eine Zunahme der Regulierungslast für Unternehmen begünstige. Mit der Regulierungsbremse könnte sich das Parlament eine gewisse Selbstbindung auferlegen, wie dies bei der Ausgaben- und Schuldenbremse bereits in ähnlicher Weise der Fall ist. Auch bei diesen Instrumenten stehen inhaltliche Ziele, nämlich eine Begrenzung des Wachstums der Bundesausgaben und - schulden im Zentrum. Anders als bei der Regulierungsbremse gibt es aber keine «Sonderbehandlung» von bestimmten Normadressaten. Bei der Regulierungsbremse wäre das Abstimmungsverfahren nicht mehr sachneutral, da die Interessen der Unternehmen gegenüber anderen Interessen wie Umweltschutz, Arbeitnehmerschutz, Konsumentenschutz höher gewichtet werden.

Die Regulierungsbremse bringt zusätzliche Vorgaben zur Schätzung von Regulierungskosten mit sich und erhöht damit die Transparenz über die Belastungen von Unternehmen aufgrund neuer Vorlagen in den Entscheidungsgrundlagen von Bundesrat und Parlament. Die Anwendung eines qualifizierten Mehrs kann allerdings auch die Machtverhältnisse und das Abstimmungsverhalten im Parlament beeinflussen. Prinzipiell werden Minderheiten gestärkt, da sie Vorlagen einfacher zum Scheitern bringen können (sog. Sperrminorität). Dies begünstigt tendenziell den Status Quo. Die Regulierungsbremse könnte insbesondere bei politisch umstrittenen Vorlagen grosse Relevanz erlangen und Kompromisse erschweren. Dies erscheint insbesondere dann problematisch, wenn die Regulierungsbelastung bei einer Vorlage gar kein Hauptstreitpunkt darstellt, diese aber die Voraussetzungen für die Unterstellung unter die Regulierungsbremse erfüllt. Da gerade Geschäfte von grosser Tragweite ein erhebliches Polarisierungspotential aufweisen, könnten wichtige Rechtsetzungsprojekte verzögert oder gar blockiert werden.

Ferner lassen sich auch Umgehungen der Regulierungsbremse und gewisse Fehlanreize für die Rechtsetzung nicht gänzlich ausschliessen: So könnten Vorlagen prinzipiell in mehrere Erlasse aufgeteilt werden, um eine Überschreitung der Schwellenwerte der Regulierungsbremse und damit die Anwendung des qualifizierten Mehrs zu vermeiden. Ferner könnten auch gewisse Anreize bestehen, bei der Formulierung der Gesetze dem Bundesrat für die spätere Konkretisierung einen grossen Gestaltungsraum einräumen, damit die effektiven Regulierungskosten tendenziell erst später verlässlich erkennbar werden. Dies würde die Anwendung der Regulierungsbremse ebenfalls erschweren.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die neuen Bestimmungen im Parlamentsgesetz konkretisieren den neuen Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe d BV, welcher die Anwendung des qualifizierten Mehr bei Vorlagen mit bestimmten Regulierungskosten für Unternehmen verlangt. Daneben stützen sich die neuen Bestimmungen auch auf Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe g BV.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Der Themenbereich der Vorlage betrifft keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz. Die Regulierungsbremse könnte allerdings indirekte Folgen haben für diejenigen völkerrechtlichen Abkommen der Schweiz, die einer regelmässigen Aktualisierung bedürfen. Es handelt sich in erster Linie um die Marktzugangsabkommen mit der EU. Diese Abkommen ermöglichen der Schweiz die Teilnahme am EU-Binnenmarkt, beruhen deshalb auf EU-Recht und müssen regelmässig an die relevanten Rechtsentwicklungen in der EU angepasst werden, was in der Schweiz immer wieder die Änderung von Bundesgesetzen erforderlich macht. Eine zusätzliche Hürde für die Gesetzesanpassungen, die für die Aktualisierung der Abkommen nötig sind, könnte die Rechtssicherheit beeinträchtigen und das einwandfreie Funktionieren der Abkommen gefährden, was sich nicht zuletzt unter Umständen für die betroffenen Unternehmen nachteilig auswirken könnte.