Erläuternder Bericht

Vorlage sind zu diesem Zeitpunkt bereinigt und die erwarteten Belastungen der Unternehmen bekannt. Auch die Wirkung ist klar: Wird das qualifizierte Mehr in einem Rat nicht erreicht, ist die Vorlage gescheitert.¹⁹

Wie viele Vorlagen könnten unter die Regulierungsbremse fallen?

Um eine Vorstellung darüber zu erlangen, wie viele Vorlagen von der Regulierungsbremse mutmasslich betroffen sein könnten, wurden alle Botschaften des Bundesrates zwischen dem 1. Dezember 2015 und dem 1. Dezember 2019 veröffentlicht worden sind, nach Angaben zu den durch die Vorlage verursachten Regulierungskosten sowie zur Anzahl betroffenen Unternehmen untersucht. Aus mehreren Gründen sind diese Informationen mit Vorsicht zu geniessen und nur als Annäherung zu verstehen. Erstens sind die in den Botschaften zur Verfügung stehenden Informationen zu den Regulierungskosten zum Teil lückenhaft. Bei der Analyse der Botschaften wurden zweitens allfällige Änderungen aufgrund der Beratung im Parlament nicht berücksichtigt. Drittens muss der untersuchte Zeitraum nicht repräsentativ für die Zukunft sein.

Von den insgesamt 255 geprüften Botschaften wären rund 80 Vorlagen nicht in den Anwendungsbereich der Regulierungsbremse gefallen, darunter unter anderem Volksinitiativen oder Bundesbeschlüsse zu Rahmenkrediten. Rund 100 weitere Vorlagen, die in den Anwendungsbereich der Regulierungsbremse gefallen wären, hätten kaum negative Auswirkungen auf Unternehmen gehabt, wie bspw. die Genehmigung von Doppelbesteuerungsabkommen mit anderen Ländern, oder auch die Änderungen des Asylgesetzes und des Bundesgerichtsgesetzes. Bei den rund 70 verbleibenden Vorlagen waren Regulierungskosten für Unternehmen zu erwarten.

Unter diesen 70 waren rund 20 völkerrechtliche Verträge und 50 Bundesgesetze.

Bei den völkerrechtlichen Verträgen dürften in den allermeisten Fällen die vorgesehenen Schwellenwerte kaum erreicht werden. Es handelt sich dabei beispielsweise um Freihandelsabkommen oder um die Einführung des automatischen Informationsaustauschs über Finanzkonten mit anderen Ländern.

Unter den 50 Botschaften zu Bundesgesetzen befinden sich einige Vorlagen, die mutmasslich unter die Regulierungsbremse gefallen wären. Sollte einer der beiden Schwellenwerte bei jeder dritten oder gar zweiten Vorlage erreicht werden, so würden insgesamt 15 bis 25 Vorlagen (von insgesamt 255 Botschaften) über einen Zeitraum von vier Jahren dem qualifiziertem Mehr unterstellt.

Der Schwellenwert von 10 000 betroffenen Unternehmen dürfte bei Vorlagen, die alle oder grössere Branchen regulieren, relativ häufig überschritten werden. Als Beispiele wären hier das Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe (Botschaft 15.077²⁰) oder das Datenschutzgesetz (Botschaft 17.059²¹) zu nennen. Äusserst interessant ist die Änderung des Gleichstellungsgesetzes (Botschaft 17.047²²). Im bundesrätlichen Entwurf war eine Lohnanalysepflicht für Unternehmen ab 50 Mitarbeitenden vorgesehen. Damit wäre der Schwellenwert von 10 000 betroffenen Unternehmen leicht überschritten worden. Die gesamten Regulierungskosten über 10 Jahre wurden auf 41,5 Mio. Franken geschätzt²³. Das Parlament hat die Vorlage schliesslich dahingehend angepasst, dass eine Lohnanalyse erst ab 100 Mitarbeitenden verlangt wurde, was zur Folge gehabt hätte, dass die Vorlage nach der parlamentarischen Beratung nicht mehr unter der Regulierungsbremse gefallen wäre, da weniger als 10 000 Unternehmen belastet worden wären.

3.2 Umsetzungsfragen

Notwendigkeit von quantitativen Schätzungen von Regulierungskosten für Unternehmen

Um zu beurteilen, ob eine Vorlage den Schwellenwert von 100 Mio. Franken überschreitet und der Regulierungsbremse zu unterstellen ist, sind umfassende zahlenmässige Schätzungen der erwarteten Regulierungskosten der Unternehmen notwendig. Solche Schätzungen sind gemäss den geltenden Richtlinien des Bundesrates für die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA) bereits heute für zahlreiche Vorlagen vorgeschrieben. Bisher dienten sie aber primär dazu, die Transparenz über die mit einem neuen Erlass verbundenen Belastungen für Unternehmen zu erhöhen. Die Regulierungskosten flossen somit als eines von vielen Elementen in die Entscheidungsgrundlagen des Parlaments ein. Neu soll der ausgewiesene Wert auch direkt das im Parlament erforderliche Mehr mitbestimmen. Dies führt dazu, dass die Quantifizierung der Regulierungskosten noch wichtiger wird, da für den Vergleich mit dem Schwellenwert zu den gesamthaften Regulierungskosten grundsätzlich nur quantitative Angaben berücksichtigt werden können.

Für eine korrekte und zielführende Anwendung der Regulierungsbremse ist es unerlässlich, dass die Regulierungskostenschätzungen die tatsächlichen Auswirkungen auf Unternehmen, die mit einer Vorlage einhergehen, verlässlich und möglichst vollständig abbilden. Die Aussagekraft der Schätzwerte ist dann am grössten, wenn sämtliche relevanten Belastungen und Entlastungen der Unternehmen quantitativ geschätzt werden. Dies ist in der Praxis aus verschiedenen Gründen nicht immer möglich. Zu nennen sind beispielsweise ein unverhältnismässiger Aufwand für gewisse Kostenschätzungen, eine zu hohe Komplexität oder ungenügende Datengrundlagen. Folglich erscheint es unumgänglich, dass die Schätzbarkeit der Regulierungskosten von Vorlagen (und Teilen davon) jeweils im Einzelfall beurteilt wird. Für den