Erläuternder Bericht

für Unternehmen verbunden sind, eine zusätzliche institutionelle Hürde in Form eines «qualifiziertes Mehrs» auferlegt werden. Ob eine Vorlage diesem erhöhten Mehrheitserfordernis zu unterstellen ist, soll von der Anzahl betroffenen Unternehmen und von den gesamthaft erwarteten Regulierungskosten für sämtliche Unternehmen abhängen.

Die Einführung dieser Regulierungsbremse bedarf einer Anpassung der Bundesverfassung. Ferner sind Konkretisierungen im Parlamentsgesetz vom 13. Dezember 2002¹⁶ (ParlG) notwendig. Gesetzlich zu verankern sind dabei insbesondere die konkreten Schwellenwerte, die als Anwendungsvoraussetzung für die Regulierungsbremse dienen.

Der Bundesrat schlägt die folgenden alternativen Schwellenwerte für die Anwendung der Regulierungsbremse vor: (1) eine Erhöhung der Regulierungskosten für mehr als 10 000 Unternehmen (2) eine gesamthafte Erhöhung der Regulierungskosten von mehr als 100 Mio. Franken, betrachtet über einen Zeitraum von 10 Jahren (d. h. im Durchschnitt 10 Mio. Franken pro Jahr). Überschreitet eine Vorlage einen dieser beiden Schwellenwerte, dann soll in den Schlussabstimmungen der eidgenössischen Räte jeweils ein qualifiziertes Mehr im Sinne der «Mehrheit der Mitglieder der beiden Räte» erforderlich sein (d. h. 101 Stimmen von maximal möglichen 200 im Nationalrat und 24 Stimmen von maximal möglichen 46 im Ständerat).

Bei der Anwendung der Regulierungsbremse geht es also im Kern darum, Schätzungen der erwarteten Regulierungskosten von neuen Vorlagen mit den gesetzlich festgelegten zahlenmässigen Schwellenwerten zu vergleichen. Dies setzt voraus, dass die federführenden Verwaltungseinheiten die Regulierungskosten von neuen Vorlagen möglichst konsequent quantitativ schätzen (Pflicht zu zahlenmässigen Regulierungskostenschätzungen). Ferner ist es notwendig, Transparenz über nicht zahlenmässig ausweisbare Regulierungskosten zu schaffen (Begründungspflicht).

Die Einführung der vorgeschlagenen Regulierungsbremse stellt eine Novität in der schweizerischen Rechtsordnung dar, die auch staatspolitische Implikationen mit sich bringt (vgl. Ziff. 5.7 zu den staatspolitischen Auswirkungen).

Anwendungsbereich

In den Anwendungsbereich der Regulierungsbremse fallen Bundesgesetze (sowie deren Änderungen) und Bundesbeschlüsse über die Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen, wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, respektive deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert, und die deshalb, wie Bundesgesetze, dem fakultativen Referendum unterstehen.

Zu berücksichtigende Regulierungskosten

Im Unterschied zur Ausgabenbremse soll das qualifizierte Mehr bei der Regulierungsbremse jeweils nicht auf einzelne Gesetzesartikel angewendet werden, sondern auf den Erlass als Ganzes. Diese Absicht geht aus dem Motionstext hervor und erscheint zweckmässig, da sich die Regulierungskosten einer Vorlage häufig aus der Kombination verschiedener Gesetzesartikel ergeben dürften und Mehr- resp. Minderbelastungen addiert beziehungsweise verrechnet werden sollen.¹⁷

Regulierungskosten für Unternehmen: Als Regulierungskosten gelten grundsätzlich alle Kosten, die den Unternehmen aufgrund der Auferlegung von Handlungs-, Unterlassungs- oder Duldungspflichten entstehen. Aus diesen Pflichten entstehen sowohl direkte als auch indirekte Regulierungskosten (siehe dazu die Erläuterungen zu Art. 77a Abs. 3 ParlG in Ziff. 4.2), welche grundsätzlich beide bei der Anwendung der Regulierungsbremse einzubeziehen sind. Zu quantifizieren sind die «schätzbaren Regulierungskosten», wobei die Schätzbarkeit im Einzelfall zu beurteilen ist. Quantitative Schätzungen der Regulierungskosten sind in manchen Fällen beispielsweise aufgrund fehlender Daten, methodischer Grenzen oder unverhältnismässig hohem Aufwand nicht realisierbar. Für die Beurteilung, ob eine Vorlage den Schwellenwert von 100 Mio. Franken gesamthaften Regulierungskosten überschreitet, können nur die quantifizierten Regulierungskosten berücksichtigt werden. Für den Vergleich mit dem Schwellenwert von 10 000 betroffenen Unternehmen sind hingegen quantitative Angaben zu den verursachten Regulierungskosten nicht in jedem Fall notwendig. Qualitative Angaben können hierzu bereits ausreichen, da einzig massgebend ist, ob die Unternehmen von einer Vorlage zusätzlich belastet oder entlastet werden.

Nettobetrachtung: Da die Vorlage als Ganzes betrachtet wird, sind die verursachten Regulierungskosten zu aggregieren. Dabei wird das Prinzip einer Netto-Betrachtung angewandt, womit auch allfällige Entlastungen der Unternehmen mitberücksichtigt werden. Neue Regulierungskosten und allfällige Entlastungen werden miteinander verrechnet. Für die Anwendung der Regulierungsbremse ist somit die Netto-Erhöhung der Regulierungskosten massgebend. Eine solche Netto-Betrachtung macht auch deshalb Sinn, weil damit der Verwaltung, dem Bundesrat und dem Parlament Anreize gesetzt werden, bei neuen Vorlagen nach Entlastungmöglichkeiten zu suchen.

Einmalige und wiederkehrende Regulierungskosten: Bei den Regulierungskostenschätzungen werden sowohl einmalige (z. B. Umstellungs- oder Initialinvestitionen) als auch wiederkehrende Regulierungskosten berücksichtigt und über eine Betrachtungsdauer von 10 Jahren aufsummiert. Für die Unternehmen sind beide Kosten relevant. Mit diesem gemeinsamen Schwellenwert für einmalige und wiederkehrende Regulierungskosten kann vermieden werden, dass Vorlagen unter die Regulierungsbremse fallen, bei welchen ein Initialaufwand bedeutenden wiederkehrenden Entlastungen gegenübersteht.¹⁸ Mit dem Betrachtungszeitraum von 10 Jahren wird sichergestellt, dass wiederkehrende Regulierungskosten, welche die Unternehmen langfristig belasten, im Vergleich zu einmaligen Regulierungskosten ausreichend gewichtet werden.

Zeitpunkt der Anwendung des qualifizierten Mehrs und Folgen einer Nichterreichung

Das qualifizierte Mehr soll in der Schlussabstimmung zur Anwendung kommen. Mit der Anwendung der Regulierungsbremse in der Schlussabstimmung ist gewährleistet, dass beide Räte über dieselbe Vorlage abstimmen. Die Inhalte der