Erläuternder Bericht

Vergleich mit dem Schwellenwert zur gesamthaften Erhöhung der Regulierungskosten sind alle geschätzten Regulierungskosten massgebend. Damit der Ermessensspielraum der Verwaltungseinheiten nicht zu gross wird, braucht es mitunter eine Pflicht, zu begründen, welche weiteren Regulierungskosten als nicht messbar beurteilt werden. Detailliertere Ausführungen zur Definition der einzubeziehenden Regulierungskosten finden sich in den Erläuterungen zu Artikel 77a Absatz 3 ParlG (vgl. Ziff. 4.2).

Verantwortung für die Regulierungskostenschätzungen

In institutioneller Hinsicht ist für die Schweiz charakteristisch, dass es keine zentrale Stelle (wie z. B. den Normenkontrollrat in Deutschland) gibt, welche Regulierungskostenschätzungen durchführt, anordnet oder prüft. Die Verantwortung für Schätzungen der Regulierungskosten, sowie für das Ausweisen der Auswirkungen der Vorlage im Sinne der Regulierungskostenabschätzung, liegt beim federführenden Bundesamt bzw. Departement und letztendlich beim Bundesrat. Dieser Grundsatz wird bei der vorgeschlagenen Umsetzung der Regulierungsbremse beibehalten. Damit verbunden – oder zumindest nicht vollständig auszuschliessen – ist eine gewisse Gefahr, dass in Einzelfällen relevante Regulierungskosten nicht quantifiziert werden könnten, um die Unterstellung einer Vorlage unter die Regulierungsbremse zu vermeiden. Diesem Risiko kann aber mit bereits bestehenden Mitteln begegnet werden. Mit dem 2020 eingeführten RFA-Quick-Check bestimmt die federführende Verwaltungseinheit (und letztlich der Bundesrat) frühzeitig im Rechtsetzungsprozess, welche Auswirkungen einer Regulierung noch vertiefter zu analysieren sind. Es ist dabei mitunter aufzuzeigen, ob für Unternehmen zusätzliche Regulierungskosten zu erwarten sind, wo diese entstehen, wie viele Unternehmen davon betroffen sind und ob noch zusätzliche Regulierungskostenschätzungen geplant sind. Die Ergebnisse des Quick-Checks können von anderen Ämtern bzw. Departementen – genauso wie die Inhalte der Vorlage und allfällige Regulierungsfolgenabschätzungen – im Rahmen von Ämterkonsultationen und Mitberichtsverfahren überprüft werden. Zudem besteht mit der Vernehmlassung für weitere Stakeholder und insbesondere für die betroffenen Branchen, deren Verbände und Unternehmen die Möglichkeit, sich zu ausgewiesenen oder allfälligen fehlenden Schätzungen zu äussern. Letztendlich kann das Parlament jederzeit vom Bundesrat zusätzliche Kostenschätzungen verlangen, sollte es der Meinung sein, dass einzelne Belastungen mangelhaft ausgewiesen wurden.

Umgang mit Unsicherheit

Schätzwerte sind naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet. Bei der Anwendung der Regulierungsbremse auf Gesetzesvorlagen ist zu beachten, dass zum Zeitpunkt, wenn die Regulierungskostenschätzungen durchgeführt werden müssen, oftmals noch nicht abschliessend bekannt ist, wie das Gesetz anschliessend auf tieferer Normstufe (z. B. in Bundesratsverordnungen) konkretisiert wird. Diese Konkretisierungen sind für die Abschätzung der Regulierungskosten jedoch oft von erheblicher Bedeutung. Ein Gesetz kann dem Bundesrat zudem explizit einen grossen Gestaltungsspielraum und die Wahl unter Optionen überlassen. Die erwarteten Auswirkungen eines solchen Gesetzes können nur sehr schwer abgeschätzt werden. Exakte quantitative Punktschätzungen der Regulierungskosten sind oftmals nicht möglich. Folglich ist es in diesen Fällen unerlässlich, dass bei den Kostenschätzungen mit Spannbreiten oder Minimal-/Maximalwerten gearbeitet wird. Dies kann aber dazu führen, dass ein direkter Vergleich mit dem Schwellenwert nicht immer eindeutige Antworten liefert, ob eine Vorlage der Regulierungsbremse zu unterstellen ist.

Für den Umgang mit der Unsicherheit und mit den fehlenden Schätzungen schlägt der Bundesrat ein Vorsichtsprinzip vor: Bei Unsicherheit darüber, ob die mit einer Vorlage verbundenen Regulierungskosten oder die Anzahl betroffenen Unternehmen die Schwellenwerte der Regulierungsbremse übersteigen, soll dem Parlament grundsätzlich die Unterstellung unter die Regulierungsbremse beantragt werden. Konkret würde das Vorsichtsprinzip bedeuten, dass bei Unsicherheit über die erwartete Konkretisierung einer Vorlage oder grossem Umsetzungsspielraum für den Bundesrat (z. B. «kann-Bestimmungen») jeweils die für Unternehmen aufwändigste Umsetzungsvariante zu berücksichtigen ist (d. h. die Maximalvariante bezüglich Regulierungskosten und Anzahl betroffener Unternehmen). Beispielsweise wäre bei Regulierungskostenschätzungen mit einer Spannbreite von 20–120 Mio. Franken für den Vergleich mit dem Schwellenwert der Betrag von 120 Mio. Franken massgebend. Bei der Schätzung der Anzahl betroffenen Unternehmen soll gleich vorgegangen werden.

Unterstützung bei Regulierungskostenschätzungen

Das SECO, als Fachstelle für die RFA, stellt den anderen Verwaltungseinheiten bereits heute methodische Hilfsmittel zur Schätzung von Regulierungskosten zur Verfügung. Für eine einfache und möglichst standardisierte Anwendung der Regulierungsbremse, wird es unumgänglich sein, diese (evtl. mit Unterstützung weiterer interessierter Ämter) zu überarbeiten und zu erweitern. Dies betrifft insbesondere auch die einzubeziehenden Regulierungskosten, die nicht aus Handlungspflichten, sondern aus Duldungs- oder Unterlassungspflichten entstehen, wie dies oftmals bei Verboten der Fall ist (u. a. in Form von Gewinneinbussen).

3.3 Verfahren

Angelehnt an das Vorgehen bei dringlich erklärten Bundesgesetzen soll bei Erlassentwürfen, welche die Voraussetzungen für eine Unterstellung unter die Regulierungsbremse erfüllen und damit dem qualifizierten Mehr zu unterstellen sind, eine sogenannte Regulierungsbremse-Klausel ergänzt werden. Diese Klausel könnte wie folgt lauten: «Dieses Gesetz erfüllt gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe d BV die Voraussetzungen für die Unterstellung unter die Regulierungsbremse.»

Vorparlamentarisches Verfahren

Der Bundesrat prüft bei Vorlagen, ob sie in den Anwendungsbereich der Regulierungsbremse fallen, und ob die erwarteten Regulierungskosten und die Anzahl betroffenen Unternehmen die definierten Schwellenwerte überschreiten. Ist mindestens einer der zwei Schwellenwerte überschritten, so schlägt der Bundesrat in der Botschaft und im Erlassentwurf die Anwendung des qualifizierten Mehrs vor. Sind die Schwellenwerte nicht erreicht, weist der Bundesrat in der Botschaft explizit aus, dass die Vorlage nicht der Regulierungsbremse unterliegt. Zur Beurteilung der Vollständigkeit und Verlässlichkeit der durchgeführten Regulierungskostenschätzungen werden auch nicht-quantifizierbare Regulierungskosten in der Botschaft erwähnt und die Gründe für die Nicht-Quantifizierung kurz erläutert. Dasselbe gilt bei der Ausarbeitung eines Erlassentwurfes durch eine parlamentarische Kommission. Für die Schätzungen der Regulierungs-