Erläuternder Bericht

dungs- oder Unterlassungspflichten anfallen. Die Handlungspflichten umfassen mitunter Informations-, Melde-, Registrierungs- und Bewilligungspflichten. Unterlassungspflichten beinhalten Verbote und Normen mit verbotsähnlicher Wirkung. So haben beispielsweise striktere Emissionsgrenzwerte für Feinstaub, die bei den meisten betroffenen Unternehmen einen Investitionsbedarf für Nachrüstungen (Handlungspflicht) verursachen, bei denjenigen Unternehmen, die auf Nachrüstungen verzichten und die Grenzwerte nicht einhalten können, die Wirkung eines Verbots (Unterlassungspflicht). Duldungspflichten implizieren die Akzeptanz von Handlungen Dritter. Darunter können beispielsweise staatliche Kontrollen fallen, welche ein Unternehmen zu «erdulden» hat.

Regulierungskosten können einmalig (z. B. Umstellungs- oder Initialinvestitionen) oder wiederkehrend (z. B. jährliche Berichterstattungspflichten) anfallen. Beide dieser Kostenarten sind bei der Schätzung der Regulierungskosten zu berücksichtigen.

Im Grundsatz sind sowohl zusätzliche Ausgaben als auch entgangene Gewinne als Regulierungskosten zu betrachten. In der Schweiz wird üblicherweise zwischen direkten und indirekten Regulierungskosten unterschieden. Erstere sind in der Regel auf Handlungspflichten zurückzuführen. Letztere enthalten die entgangenen Gewinne. Beide sind für eine aussagekräftige Beurteilung der Regulierungsbelastung von Unternehmen von hoher Relevanz und fallen unter die Definition der Regulierungskosten. In der Praxis war diese Unterscheidung bisher primär als Indikator für die Machbarkeit einer quantitativen Schätzung nützlich. Im Kontext der Regulierungsbremse ist diese Abgrenzung aber von untergeordneter Bedeutung.

Typische Beispiele von direkten Regulierungskosten sind etwa Personalkosten für das Ausfüllen eines Formulars bei einer Meldepflicht, Investitionskosten für Nachrüstungen im Produktionsprozess, die Sachkosten für eine externe Überprüfung der Kontoführung oder finanzielle Kosten wie die Gebühr für eine Bewilligung. Die Schätzungen der direkten Regulierungskosten können oftmals basierend auf beobachtbaren Grössen durchgeführt werden und sind in der Regel einfacher als bei indirekten Regulierungskosten. Je nach Vorlage kann es aber auch gerade umgekehrt sein.

Darüber hinaus können auch indirekte Regulierungskosten anfallen. Diese sind in der Regel schwieriger zu erfassen, da sie insbesondere die Einnahmenseite der Unternehmen betreffen. Regulierungen können bei Unternehmen auf unterschiedliche Weise zu Belastungen in Form von entgangenen Gewinnen führen. Wichtig sind durch Regulierungen bewirkte Verbote, Verzögerungen oder auch Produktsubstitutionen. Verbote können Geschäftsaktivitäten in Frage stellen oder gänzlich zum Verschwinden bringen. Besonders relevant sind oftmals auch die Opportunitätskosten²⁵, die Unternehmen aufgrund einer neuen Regulierung entstehen. Ein Beispiel für indirekte Regulierungskosten wären notwendige Rückstellungen bei Unternehmen, die etwa aufgrund von neu geschaffenen Klagemöglichkeiten getätigt werden müssen. Der Aufwand für die Schätzung von indirekten Kosten ist höchst unterschiedlich, in der Regel aber eher höher als bei direkten Regulierungskosten. Gleichzeitig sind diese Schätzungen in aller Regel mit grösserer Unsicherheit verbunden als bei direkten Kosten. Eine einheitliche Methodik zur Schätzung der indirekten Kosten existiert in der Schweiz zurzeit nicht.²⁶ Ob eine Schätzung der indirekten Kosten möglich und der Aufwand verhältnismässig ist, muss im Einzelfall – und idealerweise bereits im Rahmen des Quick-Checks – beurteilt werden.

Für die Schätzungen der Regulierungskosten ist die Frage, ob die Regulierungskosten beim eigentlichen Normadressaten oder bei «Dritten» anfallen, nicht erheblich. Unternehmen können also direkte Normadressaten sein oder auch nur von den Auswirkungen der Regulierung betroffen sein. Beispielsweise gelten die Kosten, die mit der Einführung einer Deklarationspflicht für die Zutatenliste verbunden sind, als Regulierungskosten, unabhängig davon, ob diese im Detailhandel (Normadressat), bei den Produzenten oder den Importeuren anfallen. Doppelzählungen von Regulierungskosten sind zu vermeiden.

Nicht als Regulierungskosten gelten die sogenannten «Sowieso-Kosten», welche bei den Unternehmen auch ohne die neue Regulierung anfallen würden. Ein typisches Beispiel von Sowieso-Kosten ist die Einführung einer Regelung, die international schon gilt und von vielen Schweizer Unternehmen unabhängig von einer Schweizer Regulierung eingehalten wird.

Bei Vorlagen bezüglich der Erhebung von Steuern gilt der zu entrichtende Steuerbetrag nicht als Regulierungskosten. Auch die Einführung (bzw. die Aufhebung) einer Subvention ist nicht als Entlastung (bzw. Belastung) im Sinne der Definition von Regulierungskosten zu betrachten. Die Steuerabrechnung (z. B. das Ausfüllen einer Steuererklärung) stellt hingegen eine klassische Handlungspflicht dar und fällt entsprechend unter die Definition der Regulierungskosten. Steuern sind Geldleistungen, die von einem öffentlichen Gemeinwesen ohne Gewährung einer besonderen Gegenleistung hauptsächlich zur Deckung des Finanzbedarfs erhoben werden. Nebst solchen sogenannten Fiskalsteuern, zu welchen im Übrigen auch Zölle gehören, gibt es auch Lenkungssteuern (z. B. Alkohol- und Tabaksteuern, CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe). Auch bei diesen – genauso wie bei Sozialversicherungsabgaben – gilt der an den Staat zu entrichtende Betrag nicht als Regulierungskosten, die Zeitaufwände für damit verbundene administrative Arbeiten hingegen schon. Kausalabgaben, die definitionsgemäss für eine bestimmte Leistung des Gemeinwesens an das einzelne Unternehmen erhoben werden, fallen unter die Definition der Regulierungskosten. Damit gemeint sind insbesondere Gebühren, beispielsweise für die Eintragung in das Handelsregister oder im Rahmen eines Bewilligungsverfahrens.

Absatz 3

Für den Vergleich mit den unter Absatz 1 festgelegten Schwellenwerten wird der Ansatz der Nettobetrachtung verfolgt. Dabei werden nicht nur Regulierungskosten durch neu eingeführte Bestimmungen berücksichtigt, sondern auch allfällige Entlastungen, etwas durch den Wegfall oder die Vereinfachung bestehender Bestimmungen. Bei Entlastungen gilt die Definition der Regulierungskosten spiegelbildlich. Zur Illustration: Mit der Aufhebung des Verbots von Online-Geldspiele entstehen zusätzliche Gewinnchancen für Unternehmen, die bei der Berechnung der Regulierungskosten miteinzubeziehen sind. Dasselbe gilt auch für die Kostensenkung durch den Wegfall einer Meldepflicht.