Erläuternder Bericht

Die vorgeschlagene Regulierungsbremse besteht aus zwei Hauptelementen: (I) die höhere parlamentarische Hürde für Vorlagen mit grosser regulatorischer Belastung von Unternehmen und (II) die damit verbundene Pflicht zu systematischen quantitativen Schätzungen der Regulierungskosten und zur Schätzung der Anzahl betroffenen Unternehmen.

(I) Erwartete Wirkung einer höheren parlamentarischen Hürde:

Die Erhöhung der parlamentarischen Hürde für Vorlagen mit hoher regulatorischer Belastung hat potentielle Wirkungen sowohl direkter als auch indirekter Natur. Kostspielige Regulierungen können im Parlament am qualifizierten Mehr scheitern. Dieser direkte Effekt dürfte in der Praxis eher von untergeordneter Bedeutung sein. Im Allgemeinen scheint das für die Regulierungsbremse vorgeschlagene qualifizierte Mehr, wie es bei der Ausgabenbremse angewandt wird, gegenüber dem einfachen Mehr keine wesentlich höhere Hürde darzustellen. Dies liess sich auch anhand einer Analyse der Ergebnisse aller Schlussabstimmungen im Parlament betreffend Bundesgesetzen sowie der Bundesbeschlüsse zur Genehmigung völkerrechtlicher Verträge, die dem fakultativen Referendum unterstehen, von der Frühlingssession 2014 bis und mit der Wintersession 2019 zeigen. Hätte man bei sämtlichen Vorlagen, welche die Räte in den Schlussabstimmungen mit einfachem Mehr annahmen stattdessen ein qualifiziertes Mehr angewandt, hätten trotzdem mehr als 99,5 % der Vorlagen in den Abstimmungen das höhere Mehrheitserfordernis erreicht. Bei weniger als 0,5 % der untersuchten Abstimmungen wären die erforderlichen Stimmen für ein qualifiziertes Mehr nicht erreicht worden (also bei drei Abstimmungen von insgesamt 635)²⁸. Diese wenigen Fälle lassen sich zudem teilweise auf Abwesenheiten und Enthaltungen zurückführen. Wäre das qualifizierte Mehr zur Anwendung gekommen, ist gut denkbar, dass einige Parlamentsmitglieder ihr Verhalten zudem so angepasst hätten, sodass einzelne dieser drei Vorlagen durch weniger Abwesenheiten und weniger Enthaltungen angenommen worden wären. Es ist folglich nicht davon auszugehen, dass zahlreiche Vorlagen mit hoher regulatorischer Belastung alleine durch die höhere Hürde vermehrt im Parlament scheitern. In Einzelfällen ist dies aber nicht auszuschliessen. Erhofft wird von der zusätzlichen Hürde hingegen eine indirekte präventive Wirkung: Da das Parlament jeweils darüber zu beraten hätte, ob eine Vorlage die Voraussetzungen für die Anwendung der Regulierungsbremse erfüllt und im Erlassentwurf eine entsprechende Regulierungsbremse-Klausel zu verankern wäre, würde die Regulierungsbelastung der Unternehmen in der parlamentarischen Beratung eine besondere Aufmerksamkeit erhalten.

(II) Erwartete Wirkung einer stärkeren Pflicht zu Regulierungskostenschätzungen für Unternehmen:

Die mit der Regulierungsbremse verbundene Pflicht zu konsequenten Regulierungskostenschätzungen würde die Transparenz über die Belastungen der Unternehmen erhöhen. Diese zusätzliche Transparenz, gekoppelt mit dem leicht höheren Risiko, dass eine Vorlage bei der Anwendung des qualifizierten Mehrs abgelehnt wird, hat eine präventive Wirkung: Die federführenden Verwaltungseinheiten dürften ihre Vorlagen verstärkt auf Entlastungsmöglichkeiten überprüfen und, sofern möglich und gewünscht, entsprechende Anpassungen vornehmen. Die gewonnene Transparenz über die Regulierungskosten könnte den Bundesrat oder das Parlament in einigen Fällen auch dazu bewegen, bereits früher – und unabhängig von der Anwendung des qualifizierten Mehrs – gänzlich auf gewisse Vorlagen zu verzichten. Wie stark diese potenziellen Effekte in der Praxis ausfallen, lässt sich aber nur schwer prognostizieren. Für einen wesentlichen Teil der im Parlament behandelten Vorlagen werden quantitative Schätzungen der Regulierungskosten bereits heute durchgeführt. Die zusätzliche Wirkung ergibt sich einerseits aus dem erhöhten Stellenwert der Thematik aufgrund der Verankerung in der Verfassung. Andererseits werden die Lücken in der Verfügbarkeit von quantitativen Schätzungen teilweise geschlossen.

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Von der geplanten Regulierungsbremse sind sowohl positive als auch negative Auswirkungen auf den Staat zu erwarten. Auf der negativen Seite fallen vor allem gewisse Mehrkosten für die Bundesverwaltung ins Gewicht. Ecoplan hat die erwarteten jährlichen Mehrkosten für zusätzliche resp. qualitativ bessere Ex-ante-Schätzungen der Regulierungskosten auf rund 750 000 Franken (Bandbreite 0,5-1,1 Mio. Franken) geschätzt.²⁹ Zudem fallen in der Bundesverwaltung gewisse, voraussichtlich aber nur geringe administrative Mehrkosten an (u. a. Koordination und Kommunikation, ob eine Vorlage der Regulierungsbremse zu unterstellen ist oder nicht). Hinzu kommen einmalige Kosten für die Durchführung der Volksabstimmung über die Änderung der Bundesverfassung.

Die erwähnten Mehrkosten innerhalb der Bundesverwaltung dürften zu einem Grossteil bei den federführenden Verwaltungseinheiten für die eigentlichen Schätzungen der Regulierungskosten von Unternehmen anfallen. Hinzu kommen Kosten beim SECO für die Unterstützungsfunktion als Querschnittsstelle und Kompetenzzentrum. Wie sich die Kosten auf die Verwaltungseinheiten und das SECO verteilen, lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt noch kaum abschätzen. Bessere Unterstützungsmöglichkeiten seitens des SECO können den Aufwand der anderen Verwaltungseinheiten reduzieren. Die Mehrkosten für die Bundesverwaltung werden zu einem späteren Zeitpunkt im Rechtssetzungsprozess noch genauer ermittelt und ausgewiesen.

Falls die Regulierungsbremse ihr Ziel erreicht und die regulatorische Belastung von Unternehmen eindämmt, dürfte auch der Bund indirekt davon profitieren. Die erhöhte Produktivität des privaten Sektors und ein gestärkter Wirtschaftsstandort Schweiz wirken sich beispielsweise positiv auf das Steuersubstrat und den Arbeitsmarkt aus.