Rapport explicatif

5.6 Conséquences pour la société

Le projet pourrait avoir des conséquences indirectes sur la société. Il en va de même que pour les conséquences environnementales : il est imaginable que la transparence accrue sur les coûts de la réglementation modifie la décision sur un projet comportant un objectif sociétal. Il n’est donc pas à exclure que le bénéfice de la réglementation pour la société s’en trouve dans certains cas réduit. Il appartient dans tous les cas au Conseil fédéral et au Parlement de trancher ces questions. Toutefois, il est également possible qu’une plus grande transparence sur les coûts incite à améliorer la qualité des analyses de l’utilité.

5.7 Conséquences pour les institutions politiques

Le frein à la réglementation proposé représente une nouveauté institutionnelle historique pour l’ordre juridique suisse. L’introduction de cet instrument crée deux catégories distinctes de lois avec chacune ses propres modalités de vote.

La Constitution prévoit de recourir à la majorité qualifiée uniquement pour le frein aux dépenses, l’augmentation des dépenses totales en cas de besoins financiers exceptionnels (frein à l’endettement) et les lois fédérales déclarées urgentes. En ce qui concerne les lois fédérales déclarées urgentes, il s’agit de limiter la possibilité de lancer un référendum en déclarant l’entrée en vigueur immédiate. La majorité qualifiée permet un équilibre entre cette limitation et la garantie des droits politiques. Pour le frein aux dépenses et le frein à l’endettement, le recours à la majorité qualifiée se justifie entre autres par le fait que, en Suisse, il n’y a aucune possibilité de référendum pour les projets concernant les finances.

Contrairement aux exemples cités précédemment, la majorité qualifiée ne peut être motivée par la limitation des droits démocratiques dans le cas du frein à la réglementation. Les objectifs du projet lui-même peuvent être avancés comme justification. Le frein à la réglementation doit contribuer à contenir la charge que de nouvelles réglementations feraient peser sur les entreprises et à renforcer les conditions-cadre économiques. Le mécanisme prévu pourrait contrecarrer d’éventuelles craintes, selon lesquelles, dans le processus législatif, les objectifs primaires (p. ex. la santé ou la protection de l’environnement) poursuivis par de nouvelles réglementations ne fassent oublier les effets collatéraux sur les entreprises, qui ne seraient alors pas assez analysés ni pris en considération, ce qui favoriserait l’augmentation de la charge réglementaire pesant sur les entreprises. Avec le frein à la réglementation, le Parlement pourrait s’imposer un mécanisme contraignant, comme il l’a déjà fait avec le frein aux dépenses et le frein à l’endettement. Pour ces instruments aussi, les objectifs, à savoir la réduction de la croissance des dépenses et de la dette de la Confédération, sont primordiaux. Il n’y a cependant pas de traitement spécial pour certains destinataires de la norme dans ce cas. À l’inverse, dans le cas du le frein à la réglementation, la procédure de vote ne traiterait plus les différents enjeux de manière neutre car les intérêts des entreprises auraient plus de poids que ceux de la protection de l’environnement, de la protection des travailleurs ou encore de la protection des consommateurs, par exemple.

Le frein à la réglementation implique des prescriptions supplémentaires pour estimer les coûts de la réglementation et accroît ainsi la transparence sur la charge des entreprises due à de nouveaux projets dans les bases de décision du Conseil fédéral et du Parlement. L’application de la majorité qualifiée peut néanmoins influencer les rapports de force et les votes au Parlement. En principe, les minorités sont renforcées, car elles peuvent plus facilement faire échouer les projets (minorité de blocage), ce qui a tendance à favoriser le statu quo. Le frein à la réglementation pourrait notamment avoir une grande importance pour les projets controversés sur le plan politique et rendre les compromis plus difficiles. Cela paraît particulièrement problématique lorsque la charge réglementaire d’un projet n’est pas la principale pierre d’achoppement, mais que le projet remplit les conditions pour être soumis au frein à la réglementation. Comme les affaires de grande portée comportent un fort potentiel de polarisation, d’importants projets législatifs pourraient être retardés ou même bloqués.

Par ailleurs, il n’est pas possible d’exclure totalement les contournements du frein à la réglementation et certaines incitations inopportunes pour le processus législatif : ainsi certains projets pourraient être morcelés en plusieurs actes législatifs de manière à ne pas dépasser les seuils du frein à la réglementation et donc à éviter l’application de la majorité qualifiée. La tentation pourrait aussi exister de ménager une grande marge de manœuvre au Conseil fédéral pour la concrétisation du projet dans la formulation des lois, de manière à ce que les coûts de la réglementation ne soient identifiables avec certitude que plus tard. Cet élément devrait lui aussi rendre plus difficile l’application du frein à la réglementation.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

Les nouvelles dispositions de la loi sur le Parlement concrétisent le nouvel art. 159, al. 3, let. d, Cst., qui exige l’application de la majorité qualifiée pour les projets entraînant certains coûts de la réglementation pour les entreprises. Les modifications se fondent par ailleurs sur l’art. 164, al. 1, let. g, Cst.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le champ thématique du projet n’a pas d’incidence sur les obligations internationales de la Suisse. Le frein à la réglementation pourrait cependant avoir des conséquences indirectes pour les traités internationaux de la Suisse qui doivent être régulièrement mis à jour, en particulier les accords d’accès au marché passés avec l’UE. Ces accords, qui permettent à la Suisse de participer au marché intérieur européen, s’appuient sur le droit européen et doivent régulièrement être adaptés pour suivre les évolutions juridiques de l’UE, ce qui nécessite toujours une modification de lois fédérales en Suisse. Un obstacle supplémentaire aux adaptations de lois nécessaires à la mise à jour des accords pourrait nuire à la sécurité du droit et menacer le bon fonctionnement de l’accord, ce qui, dans certaines conditions, pourrait en fin de compte désavantager les entreprises concernées.