Erläuternder Bericht

Das Parlament hat nach dem erwähnten Bundesratsentscheid mit verschiedenen Vorstössen zum Ausdruck gebracht, dass es weiterhin einen klaren Handlungsbedarf sieht und zur effektiveren Eindämmung von Regulierungsbelastungen der Unternehmen zusätzliche Massnahmen ergreifen möchte. So wurde am 14. Februar 2019 der parlamentarischen Initiative 19.402 WAK-S «unabhängige Regulierungsfolgenabschätzung» Folge gegeben, mit welcher das Parlament die Schaffung einer unabhängigen Prüfstelle selbst an die Hand nehmen soll. Am 20. März 2019 wurden ferner die Motion 16.3360 FDP-Liberale Fraktion, die mit der vorliegenden Vorlage erfüllt wird, und die Motion 16.3388 Sollberger überwiesen, die ein Unternehmensentlastungsgesetz verlangt. Der Vorentwurf des Bundesrates zu diesem Unternehmensentlastungsgesetz wird als separate Vorlage gleichzeitig mit der vorliegenden Vorlage zur Erfüllung der Motion 16.3360 FDP-Liberale Fraktion in die Vernehmlassung geschickt.

Die Beratung der parlamentarischen Initiative 19.402 wurde am 13. Februar 2020 von der Wirtschafts- und Abgabenkommission des Ständerats (WAK-S) sistiert, um die Umsetzung der Motionen 16.3360 FDP-Liberale Fraktion und 16.3388 Sollberger abzuwarten.⁹

Parlamentarischer Auftrag

Die Motion 16.3360 «Mit einer Regulierungsbremse den Anstieg der Regulierungskosten eindämmen» (kurz: Regulierungsbremse) der FDP-Liberalen Fraktion vom 31. Mai 2016 verlangt vom Bundesrat, «die notwendigen Erlasse auszuarbeiten, damit Gesetzesänderungen, neue Gesetze und neue Regulierungen allgemein, welche entweder zu höheren Regulierungskosten für mehr als 10 000 Unternehmen führen oder deren Regulierungskosten über einer noch zu definierenden Kostenschwelle liegen, in den Gesamtabstimmungen im Parlament einem qualifizierten Mehr (z. B. Mehrheit der Mitglieder der beiden Räte, analog der Ausgabenbremse) zu unterstellen sind.»

Entgegen dem Antrag des Bundesrates auf Ablehnung der Motion wurde sie am 20. März 2019 auch vom Zweitrat angenommen und somit an den Bundesrat überwiesen.

Ziel der Vorlage

Die Regulierungsbremse hat zum Ziel, einen Anstieg der Regulierungskosten für Unternehmen einzudämmen. Zu diesem Zweck sollen Vorlagen, die eine grosse Zahl von Unternehmen belasten oder gesamthaft betrachtet erhebliche Regulierungskosten für Unternehmen verursachen, vom Parlament nur noch verabschiedet werden können, wenn dafür ein qualifiziertes Mehr erzielt wird. Damit wächst prinzipiell die Wahrscheinlichkeit, dass diese Vorlagen an der erhöhten Hürde scheitern können. Die Vorlagen erhalten durch die Anwendung des qualifizierten Mehrs ferner auch eine etwas stärkere demokratische Legitimation.

Von der Einführung der Regulierungsbremse wird eine Präventivwirkung erhofft. Die Verankerung der Regulierungsbremse in der Bundesverfassung und die Beratungen im Parlament zur Anwendung der Regulierungsbremse würden mehr Aufmerksamkeit auf die Regulierungsbelastung der Unternehmen lenken. Die Anwendung der Regulierungsbremse erfordert zudem noch konsequentere Regulierungskostenschätzungen als bisher. Die Belastungen der Unternehmen würden damit während dem gesamten Rechtsetzungsprozess stärker in den Fokus rücken. Bessere Regulierungskostenschätzungen, ermöglichen oftmals frühzeitige Vereinfachungen von Vorlagen und erhöhen die Transparenz über die Auswirkungen. Zudem können sie die Entscheidungsgrundlagen von Bundesrat und Parlament verbessern, insbesondere, wenn sie gemeinsam mit dem erwarteten Nutzen der Regulierung kommuniziert werden.

1.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Die Motion 16.3360 FDP-Liberale Fraktion ist sehr konkret formuliert. Entsprechend erscheint der Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung dieses parlamentarischen Auftrags beschränkt. Im Vordergrund steht primär die Festlegung des erforderlichen qualifizierten Mehrs und der Schwellenwerte für die Anwendung der Regulierungsbremse.

Die Motion lässt die Ausgestaltung des qualifizierten Mehrs grundsätzlich offen, nennt aber die bereits etablierte Form «Mehrheit der Mitglieder der beiden Räte»¹⁰ analog der Ausgabenbremse als Vorbild. Qualifizierte Mehrheiten für die parlamentarische Beschlussfassung des Parlaments sind dem schweizerischen Verfassungsrecht eher fremd. Grundsätzlich ist die einfache Mehrheit der stimmenden Mitglieder nötig (Art. 159 Abs. 2 BV); ausnahmsweise ist die Mehrheit der Mitglieder erforderlich und zwar gemäss Artikel 159 Absatz 3 BV für dringliche Bundesgesetze und für die Erhöhung der Gesamtausgaben bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf. Der Bundesrat schlägt vor, für die Regulierungsbremse das gleiche Mehr zu übernehmen. Eine zusätzliche Verschärfung, beispielsweise eine erforderliche 2/3- Mehrheit, könnte zwar die Wirkung der Regulierungsbremse erhöhen, würde aber eine drastische Hürde für die Verabschiedung neuer Erlasse darstellen und wäre mit grösseren Blockaderisiken und potenziellem Reformstau verbunden.¹¹

Die Schwellenwerte zu den Regulierungskosten und zur Anzahl betroffenen Unternehmen haben die Funktion einer «Erheblichkeitsgrenze». Diese soll gewährleisten, dass nicht sämtliche Erlasse, sondern nur diejenigen, welche entweder mit gesamthaft hohen Regulierungskosten für Unternehmen verbunden sind oder eine bestimmte Mindestanzahl Unternehmen belasten, der Regulierungsbremse unterstellt werden. Je höher die Schwellenwerte festgelegt werden, desto seltener kommt die Regulierungsbremse zur Anwendung. Sehr tiefe Schwellenwerte würden dazu führen, dass das qualifizierte Mehr nicht die Ausnahme, sondern den Regelfall darstellt. Der Bundesrat übernimmt dabei den im Motionstext als Indiz formulierten Schwellenwert von mehr als 10 000 betroffenen Unternehmen. Ferner schlägt er für die gesamthaft verursachten Regulierungskosten sämtlicher Unternehmen einen Schwellenwert von 100 Mio. Franken über einen Betrachtungszeitraum von 10 Jahren vor. Diese Schwelle führt dazu, dass auch Erlasse, welche zwar weniger als 10 000 Unternehmen betreffen (z. B. einzelne Branchen), aber gesamthaft betrachtet trotzdem mit sehr hohen Regulierungskosten verbunden sind, ebenfalls der Regulierungsbremse unterstellt werden.

Die beiden Schwellen sollen sich ergänzen, weshalb sie alternativ und nicht kumulativ anzuwenden sind. Eine kumulative Anwendung der beiden Schwellenwerte wurde ebenfalls geprüft und verworfen. Eine solche Ausgestaltung, beide