Erläuternder Bericht

Vorentwurf und erläuternder Bericht zur Einführung einer Regulierungsbremse

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Problematik und Handlungsbedarf

Eine effiziente und massvolle Regulierung ist ein wichtiger Faktor für die Standortattraktivität und die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in der Schweiz. Regulierungen können für Unternehmen mit Kosten verbunden sein, die ihnen als Folge von neuen Handlungspflichten (z. B. Informationspflichten oder notwendige Investitionen), Duldungspflichten oder Unterlassungspflichten (z. B. Verbote) auferlegt werden. Diese sogenannten Regulierungskosten erhöhen die Produktionskosten und entziehen den Unternehmen Ressourcen, die anderweitig eingesetzt werden könnten. Eine hohe Regulierungsbelastung birgt Risiken für die Wettbewerbsfähigkeit und für das langfristige Produktivitätswachstum der Schweiz.

Verlässliche Zahlen zum tatsächlichen Ausmass der Regulierungsbelastung von Unternehmen existieren in der Schweiz bisher nur ansatzweise. Hinweise und Tendenzen – insbesondere zur subjektiv wahrgenommenen administrativen Belastung der Unternehmen – liefert der Bürokratiemonitor des Staatsekretariats für Wirtschaft (SECO). So hat in der letzten Befragung von 2018 eine grössere Zahl von Unternehmen über eine Zunahme der wahrgenommenen administrativen Belastung berichtet als noch vier Jahre zuvor. Zudem beurteilten 67,5 % der Unternehmen die wahrgenommene Belastung als (eher) hoch.¹ Der Bundesrat hatte bereits im Jahr 2013 eine umfassende einmalige Schätzung der Regulierungskosten durchgeführt.² Die direkten Regulierungskosten für die Unternehmen wurden damals auf ca. 10 Mrd. Franken jährlich geschätzt. Die Schätzungen berücksichtigten allerdings nur zwölf ausgewählte Bereiche und keine indirekten Regulierungskosten.³ Dies legt die Vermutung nahe, dass die tatsächlichen Kosten für Unternehmen beträchtlich höher sein dürften.

Aus volkswirtschaftlicher Perspektive ist bei der Interpretation der Regulierungskostenzahlen aber Vorsicht geboten, da der Nutzen der Regulierungen ausser Acht gelassen wird. Verlässliche Aussagen zur volkswirtschaftlichen Effizienz lassen sich nur unter Berücksichtigung des Nutzens machen. Jede staatliche Regulierung verfolgt bestimmte, häufig verfassungsrechtlich vorgegebene und gesetzlich definierte Ziele und soll daher einen – durchaus auch messbaren – Nutzen stiften. Regulierungen müssen öffentliche Interessen verfolgen (siehe Art. 5 Abs. 2 BV); sie dienen beispielsweise dem Gesundheitsschutz, dem Schutz der Konsumentinnen und Konsumenten oder korrigieren Marktversagen (z. B. Regulierung von natürlichen Monopolen). Volkswirtschaftlich effizient ist eine Regulierung, deren Regulierungsnutzen und Regulierungskosten in einem optimalen Verhältnis stehen. Um dem Bundesrat und Parlament gute und ausgewogene Entscheidungsgrundlagen vorzulegen zu können, ist es notwendig, die Regulierungskosten für Unternehmen jeweils im grösseren Kontext sämtlicher volkswirtschaftlichen Effekte zu kommunizieren.

Wichtig ist zudem, ob der Entstehungsprozess der Regulierungen systematische Schwachstellen aufweist, die zu ineffizienten Regulierungen und einer steigenden Regulierungsbelastung der Unternehmen beitragen könnten. Im Rechtsetzungsprozess ist es zentral, dass die Kosten und der Nutzen einer Regulierung von den federführenden Verwaltungseinheiten im Rahmen einer Regulierungsfolgenabschätzung (RFA)⁴ eingehend analysiert und objektiv dargestellt werden, damit Bundesrat und Parlament auf fakten-basierten Grundlagen entscheiden können.

Beachten die regulatorischen Interventionen Kosten, die den Unternehmen dadurch erwachsen, zu wenig, besteht die Gefahr eines Regulierungsversagens.⁵ Diese wäre beispielsweise dann gegeben, wenn die mit einer Vorlage verbundenen Regulierungskosten oder allfällige belastungsärmere Regulierungsalternativen nur unzureichend aufgezeigt werden, sei es aus Aufwandüberlegungen oder um den Erfolg einer Vorlage nicht zu gefährden. In institutioneller Hinsicht ist ferner relevant, dass in der Schweiz, im Unterschied zu zahlreichen anderen OECD-Staaten⁶, keine unabhängige Stelle existiert, die bei neuen Vorlagen die Regulierungsfolgenabschätzungen der federführenden Verwaltungseinheiten prüft.

Kontext

Der Bundesrat hat am 6. Dezember 2019 in Erfüllung der Motionen 15.3400 Vogler und 15. 3445 FDP-Liberale Fraktion neue Richtlinien für die Regulierungsfolgenabschätzungen bei Rechtsetzungsvorhaben des Bundes (RFA-Richtlinien) verabschiedet⁷. Er hat damit seinen Willen zu mehr Transparenz über die Auswirkungen von neuen Vorlagen klar unterstrichen. Auf die Schaffung einer RFA-Prüfstelle, die von beiden Motionen gefordert wurde, hatte er hingegen bereits mit Entscheid vom 19. Dezember 2018 verzichtet.⁸ Die beiden Motionen wurden am 9. Dezember 2020 vom Parlament als erledigt abgeschrieben.