Rapporto esplicativo

In virtù dell’articolo 55 capoverso 1 LPGA, per le questioni relative all’effetto sospensivo che non sono disciplinate nell’articolo 49a LPGA restano applicabili a titolo sussidiario le disposizioni della PA (in particolare l’art. 55 cpv. 2–4 PA).

Art. 52a

In generale, le prestazioni delle assicurazioni sociali (rendite, assegni per grandi invalidi, indennità giornaliere, provvedimenti sanitari o provvedimenti professionali) sono assegnate a lungo termine o a tempo indeterminato. Può tuttavia succedere che in occasione di una successiva verifica la legittimità della prestazione vada messa in discussione (cfr. Schlauri, «Die vorsorgliche Einstellung von Dauerleistungen der Sozialversicherungen», in Die Revision von Dauerleistungen in der Sozialversicherung, San Gallo 1999, pag. 191 segg.). Se dagli accertamenti emerge che una prestazione verosimilmente non è o non è più giustificata, ma una decisione definitiva non potrà essere presa in tempo utile, l’assicuratore può sospenderne il versamento a titolo cautelare.

La sospensione a titolo cautelare è già praticata da diversi assicuratori, ma secondo procedure diverse. Diverse sono anche le basi legali su cui i tribunali cantonali fondano la loro prassi. I tribunali cantonali si riferiscono spesso all’articolo 56 PA in combinato disposto con l’articolo 55 capoverso 1 LPGA, nonostante l’oggetto della disposizione sia, a rigore, la procedura di ricorso e non la procedura amministrativa (comunque, in una sua decisione [9C_45/2010 consid. 2, 12 aprile 2010] il Tribunale federale osserva incidentalmente che la disposizione della sospensione della rendita quale misura cautelare è ammessa in applicazione analogica dell’articolo 56 PA e rinvia in proposito alla DTF 121 V 112 e alla DTF 119 V 295 consid. 4). Dall’entrata in vigore della 5^arevisione AI, inoltre, vigono le disposizioni dell’articolo 7b capoverso 2 lettere b e c LAI. Infine, secondo una parte della giurisprudenza e della letteratura specializzata, la sospensione delle prestazioni deve poter essere senz’altro autorizzata anche senza base legale specifica in conseguenza del diritto materiale di cui deve essere garantita l’applicazione (cfr. p. es. la decisione del Tribunale amministrativo federale C-676/2008 del 21 luglio 2009, molto illustrativa in proposito).

Con l’articolo 52a si intende uniformare la prassi delle diverse assicurazioni sociali in materia di sospensione cautelare delle prestazioni e creare un’unità di dottrina in tutto il Paese. Qualche esempio di casi d’applicazione della nuova disposizione:

– un assicuratore viene a sapere che è in corso una procedura penale per frode assicurativa, consulta il relativo incarto e constata che l’assicurato ha esercitato attività incompatibili con il danno alla salute sulla base del quale gli è stata assegnata la prestazione;

– un assicuratore constata che un assicurato consegue un reddito rilevante per il diritto alle prestazioni che però non ha dichiarato regolarmente (violazione dell’obbligo di notificazione).

L’assicuratore deve poter sospendere le prestazioni a titolo cautelare se ha il fondato sospetto che l’assicurato le percepisca indebitamente o abbia omesso di dichiarare un cambiamento importante sopraggiunto nelle condizioni determinanti per l’erogazione delle prestazioni. Un sospetto è fondato quando si basa su indizi concreti o indicazioni molteplici che fanno pensare a una percezione indebita di prestazioni o a una violazione dell’obbligo di notificazione.

In questi casi l’interesse dell’assicuratore – ossia quello di evitare oneri amministrativi e il rischio di perdite connaturato alle richieste di restituzione – deve prevalere chiaramente su quello dell’assicurato di non cadere in una situazione di temporanea precarietà finanziaria, tanto più che, in caso di processo, questi assicurati non hanno praticamente mai chiare prospettive di successo nella procedura principale. Sia i tribunali cantonali sia il Tribunale federale valutano regolarmente in questo modo gli interessi a confronto quando devono deliberare sulla revoca dell’effetto sospensivo, decidendo a favore dell’assicuratore.

In questi casi, tuttavia, l’assicuratore deve accuratamente soppesare vantaggi (garantirsi contro l’eventualità di accumulare crediti irrecuperabili) e svantaggi (possibili inconvenienti per il prosieguo degli accertamenti): è infatti evidente che un assicurato le cui prestazioni vengono sospese a titolo cautelare scopre inevitabilmente che l’assicuratore ha dei dubbi sulla fondatezza dei suoi diritti e può quindi modificare il suo comportamento con l’intento di dissiparli. In altre parole, nei casi in cui è prevista un’osservazione, la sospensione cautelare delle prestazioni è inopportuna, in quanto l’assicurato riceverebbe un avvertimento e avrebbe così la possibilità di metter fine alle proprie attività indebite, che non potrebbero quindi più essere osservate.

Alla conclusione di un’osservazione con esito inequivocabile, per contro, la sospensione cautelare delle prestazioni può essere perfettamente ragionevole, per esempio nel caso in cui manchi ancora soltanto una perizia medica. La sospensione cautelare delle prestazioni va disposta mediante decisione scritta (art. 49 cpv. 1); in quanto decisione processuale e pregiudiziale (cfr. KIESER, ATSG-Kommentar, Zurigo 2015, art. 52, N. 46) essa non è soggetta a opposizione (art. 52 cpv. 1). Può invece essere impugnata mediante ricorso direttamente dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni (art. 56 cpv. 1).

Affinché la decisione di sospensione cautelare delle prestazioni sia immediatamente esecutiva, l’assicuratore deve poter revocare l’effetto sospensivo di un eventuale ricorso. La revoca dell’effetto sospensivo è oggetto dell’articolo 49a AP-LPGA.

Come per qualsiasi altra decisione, anche per la sospensione cautelare delle prestazioni va tenuto conto delle disposizioni dell’articolo 49 capoverso 4 LPGA.

Art. 61 lett. a, f^bise f^ter

L’indicazione secondo cui la procedura è gratuita va soppressa. La mozione del Gruppo UDC 09.3406 chiede che venga abolito il principio della gratuità delle procedure di ricorso davanti ai tribunali cantonali nell’ambito delle assicurazioni sociali. Le spese per le procedure saranno in futuro disciplinate nelle lettere f^bise f^ter.

Variante 1

La lettera f^bisnumero 1 prevede l’addebito di spese per tutte le controversie relative a contributi.

Per quanto riguarda invece le controversie relative a prestazioni, il numero 2 contempla l’addebito di spese soltanto nel caso in cui la pertinente legge speciale lo preveda. Nell’assicurazione invalidità una tale regolamentazione è già in vigore dal 1° luglio 2006 (art. 69 cpv. 1^bisLAI).

La variante 1 è il risultato dei dibattiti parlamentari, durante i quali è stata avanzata la richiesta di proporre una soluzione differenziata invece dell’introduzione generalizzata dell’addebito di spese per le procedure di ricorso.

Se la legge speciale non prevede l’addebito di spese, il tribunale potrà imporre spese giudiziarie alla parte che abbia un comportamento temerario o sconsiderato, come attualmente previsto dalla seconda frase dell’articolo 61 lettera a.

La lettera f^tersi rifà all’articolo 66 capoverso 4 LTF, secondo cui alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono essere addossate spese giudiziarie. La nozione di «organizzazioni incaricate di