Rapport explicatif

Dauerleistungen der Sozialversicherungen », dans Die Revision von Dauerleistungen in der Sozialversicherung, Saint-Gall 1999, pp. 191 ss). S’il ressort des investigations qu’une prestation n’est très vraisemblablement pas ou plus justifiée, mais qu’il n’est pas possible de rendre une décision définitive dans un délai raisonnable, l’assureur peut suspendre la prestation à titre provisionnel.

La suspension à titre provisionnel est déjà pratiquée par divers assureurs, mais les procédures divergent et les tribunaux cantonaux fondent leur pratique sur différentes bases légales. Ils se réfèrent souvent à l’art. 56 PA, en relation avec l’art. 55, al. 1, LPGA, alors que cette dernière disposition visait à l’origine la procédure de recours et non la procédure administrative (un arrêt du Tribunal fédéral du 12.4.2010 [9C_45/2010, consid. 2] indique en passant que la décision de suspension d’une rente à titre provisionnel est admise par analogie avec l’art. 56 PA, et renvoie également à l’ATF 121 V 112 et à l’ATF 119 V 295, consid. 4). Depuis l’entrée en vigueur de la 5^erévision de l’AI, les dispositions de l’art. 7b, al. 2, let. b et c, LAI sont appliquées dans l’assurance-invalidité. Parallèlement, la jurisprudence et la doctrine admettent aussi que la suspension de prestations sans base légale spécifique doit pouvoir être autorisée sans restriction et qu’elle découle du droit matériel dont la mise en œuvre doit être garantie (cf. par ex. l’arrêt du Tribunal administratif fédéral C-676/2008 du 21.7.2009, qui illustre bien la question).

L’art. 52a vise à unifier la pratique des différentes assurances sociales en matière de suspension de prestations à titre provisionnel et à créer une unité de doctrine dans tout le pays. Voici deux exemples pratiques de suspension de prestations à titre provisionnel :

– Un assureur apprend qu’une procédure pénale pour fraude à l’assurance est pendante, consulte le dossier et constate que

l’assuré a exercé des activités incompatibles avec l’atteinte à la santé sur laquelle repose la décision d’octroi de la presta tion.

– Un assureur constate qu’un assuré n’a pas dûment déclaré un revenu qui a pourtant des effets déterminants en termes de

droit aux prestations (infraction à l’obligation de déclarer).

L’assureur doit avoir la possibilité de suspendre les prestations à titre provisionnel s’il existe des motifs sérieux de soupçonner que l’assuré perçoit une prestation à laquelle il n’a pas droit ou qu’il n’a pas communiqué la survenance de changements déterminants pour le droit aux prestations. Un soupçon est fondé lorsqu’il repose sur un élément concret ou sur plusieurs indices suggérant la perception indue de prestations ou la violation de l’obligation de renseigner.

Dans de tels cas, l’intérêt de l’assureur, qui est d’éviter les démarches administratives et les risques de pertes liés aux demandes de restitution, prime clairement celui de l’assuré de ne pas tomber dans une situation de détresse passagère. Et ce d’autant plus que, en cas de procès, les perspectives de succès pour les assurés dans la procédure principale ne peuvent guère être considérées comme clairement positives. Tant les tribunaux cantonaux que le Tribunal fédéral ont régulièrement la même évaluation des intérêts lorsqu’ils ont à juger du retrait de l’effet suspensif et décident au profit de l’assureur.

En pareil cas, l’assureur doit cependant déterminer si l’intérêt de se couvrir contre tout risque de créance irrécouvrable l’emporte sur les éventuels inconvénients pouvant survenir dans la suite de l’instruction : il est clair que l’assuré dont les prestations sont suspendues à titre provisionnel comprend que l’assureur a des doutes sur le bien-fondé de son droit aux prestations. Par là même, il peut modifier son comportement durant la suite de l’instruction de manière à mettre hors de doute le bien-fondé de son droit aux prestations. Autrement dit, dans les cas où l’assuré doit encore faire l’objet d’une investigation, les prestations ne doivent pas être suspendues à titre provisionnel, faute de quoi l’assuré saurait qu’il est surveillé et pourrait mettre un terme à ses activités problématiques.

En revanche, après une investigation, une suspension des prestations à titre provisionnel peut être tout à fait justifiée, par exemple dans les cas où seule une expertise médicale doit encore être réalisée. La décision de suspension des prestations à titre provisionnel doit être rendue par écrit (art. 49, al. 1) et, en tant que décision d’ordonnancement de la procédure (cf. KIESER, ATSG-Kommentar, Zurich 2015, ad art. 52, ch. 46), elle ne peut pas être attaquée par voie d’opposition (art. 52, al. 1). En revanche, elle peut faire l’objet d’un recours auprès du tribunal cantonal des assurances (art. 56, al. 1).

Afin de garantir que la décision de suspension des prestations à titre provisionnel soit immédiatement exécutoire, l’assureur doit pouvoir retirer tout effet suspensif à un éventuel recours. C’est l’objet du nouvel art. 49a créé par la présente révision.

Pour la suspension des prestations à titre provisionnel, comme pour toute autre décision, il convient donc de tenir compte des dispositions de l’art. 49, al. 4.

Art. 61, let. a, f^bis, f^ter

Let. a : La mention de la gratuité pour les parties doit être supprimée. Selon la motion 09.3046, le principe de la gratuité de la procédure de recours devant les tribunaux cantonaux en matière d’assurances sociales doit être supprimé. Les frais de procédure seront désormais réglés à l’art. 61, let. f^biset f^ter.

Variante 1 :

Le ch. 1 de la let. f^bisprévoit des frais de justice pour toutes les procédures liées à des litiges portant sur les cotisations.

Pour les litiges portant sur les prestations, en revanche, le ch. 2 précise que les procédures ne seraient soumises à ces frais que si la loi spéciale concernée le prévoit. Tel est déjà le cas, depuis le 1^erjuillet 2006, en ce qui concerne l’assurance-invalidité (art. 69, al. 1^bis, LAI).

La variante 1 est conforme aux résultats des débats parlementaires exprimant la volonté de privilégier une solution différenciée par rapport à une introduction généralisée des frais dans les procédures de recours.

Le tribunal pourrait imposer des frais de justice à une partie qui agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté même si la loi spéciale ne le prévoit pas. Cette disposition correspond à la dernière phrase de l’art. 61, let. a, actuel.

La let. f^tercorrespond à l’art. 66, al. 4, LTF, aux termes duquel la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires. La notion d’«organisations chargées de tâches de droit public» recouvre également les institutions d’assurances sociales, y compris lorsqu’elles sont organisées selon le droit privé (Seiler, Von Werdt, Güngerich, BGG-Kommentar, Berne 2007, ad art. 66, ch. 46).

Par ailleurs, conformément à l’art. 61, let. g, le recourant qui obtient gain de cause a droit au remboursement de ses frais et dépens. Par cette formulation, l’assureur ne peut jamais obtenir ce remboursement, puisque dans la procédure cantonale il est toujours intimé (Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2009, ad art. 61, ch. 30). L’exonération des assureurs du paiement de frais de justice peut aussi se concevoir en relation avec cette dernière situation.