Erläuternder Bericht

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Ergänzung des direktdemokratischen Instrumentariums durch ein fakultatives Finanzreferendum

Die unter Ziff. 1.2.2 dargestellten positiven Wirkungen der Existenz eines Finanzreferendums auf den Bundeshaushalt sind durchaus wünschenswert. In erster Linie geht es hier jedoch darum, das System der Volksrechte in einem wichtigen Bereich zu ergänzen. 1962 hat der Gesetzgeber die Tür für das Finanzreferendum zugetan, als er durch eine Revision von Artikel 5 und 6 des damaligen Geschäftsverkehrsgesetzes statutierte, dass Bundesgesetze und allgemein verbindliche Bundesbeschlüsse rechtsetzende Normen enthalten müssen (vgl. auch Botschaft für eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 466). Mit der Reform der Bundesverfassung 1998 wurde die Tür wieder geöffnet, indem in Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe c der Bundesverfassung neu vorgesehen ist, dass auch Bundesbeschlüsse dem Referendum unterstellt werden können. Nun geht es darum, eine Konkretisierung dieser Bestimmung vorzunehmen, indem bestimmte Finanzbeschlüsse dem Referendum unterstellt werden. Dabei kann es sich nur um ein fakultatives Referendum handeln: Finanzbeschlüsse stellen der Gesetzgebung nachgeordnete Beschlüsse dar; für sie ist daher keine höhere direktdemokratische Legitimation erforderlich.

Es müssen nun diejenigen Finanzbeschlüsse definiert werden, welche für eine Unterstellung unter das Referendum geeignet sind. „Geeignet sein“ bedeutet, dass im Falle einer Volksabstimmung dem Volk eine möglichst präzise Fragestellung unterbreitet werden kann, wobei das Ergebnis der Volksabstimmung den Erwartungen der Abstimmenden entsprechend umgesetzt werden kann. Dabei zeigt sich rasch, dass auf Bundesebene das Finanzreferendum eingeschränkter gehandhabt werden muss als auf Kantons- oder Gemeindeebene. Zahlreiche Finanzbeschlüsse auf Bundesebene beinhalten Transferzahlungen, wobei häufig nur Oberlimiten definiert werden können. Geeignet für Volksabstimmungen sind aber primär konkrete Investitionen zum Beispiel in Infrastrukturen. Bei der nachfolgenden Definition des Finanzreferendums mussten deshalb die für den Bund spezifischen Rahmenbedingungen berücksichtigt werden.

2.2 Definition der Kriterien auf Gesetzesebene

Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe c der Bundesverfassung sieht vor, dass Bundesbeschlüsse dem fakultativen Referendum unterstellt werden können, „soweit Verfassung oder Gesetz“ dies vorsehen. Gemäss Artikel 163 Absatz 2 BV handelt es sich bei Bundesbeschlüssen um Erlasse, welche nicht rechtsetzende Bestimmungen enthalten, zum Beispiel um Finanzbeschlüsse. Der Verfassungsgeber hat es somit dem Gesetzgeber überlassen, bestimmte Beschlüsse nicht rechtsetzender Natur dem Referendum zu unterstellen. Bezüglich der Finanzbeschlüsse wurde die Türe, welche die Verfassung geöffnet hat, in Artikel 25 des Parlamentsgesetzes allerdings wieder zugetan: Gemäss dieser Bestimmung sind alle Finanzbeschlüsse der Bundesversammlung in der Form des einfachen Bundesbeschlusses zu fassen und