Rapport explicatif

structure des dépenses au niveau fédéral est très différente de celle des cantons : une grande partie des dépenses de la Confédération relève en effet de mécanismes de redistribution, qui ne se prêtent guère au référendum.

2 Grandes lignes du projet

2.1 Un référendum financier facultatif pour compléter l’éventail des droits populaires

Les effets supposés de la création d’un référendum financier sur le budget de la Confédération (exposés au ch. 1.2.2) sont plus que souhaitables. Le présent projet suit toutefois une autre perspective : il vise en premier lieu à combler une lacune importante du système des droits populaires. En adoptant en 1962 la nouvelle teneur des art. 5 et 6 de l’ancienne loi sur les rapports entre les conseils (LREC), qui disposait que les lois fédérales et les arrêtés fédéraux de portée générale devaient contenir des règles de droit, le législateur avait en effet exclu la possibilité d’un référendum financier (voir aussi message relatif à une nouvelle constitution, FF 1997 I 473). La refonte de la Constitution fédérale en 1998 a permis de rouvrir la porte fermée par la LREC : l’art. 141, al. 1, let. c, de la nouvelle Constitution dispose en effet que les arrêtés fédéraux peuvent être sujets au référendum. Il s’agit dès lors de transposer cette disposition constitutionnelle en prévoyant que certains arrêtés financiers soient sujets au référendum. Seul le référendum facultatif entre en ligne de compte : comme les arrêtés financiers constituent des décisions subordonnées à des lois, celui-ci suffit en effet à en assurer la légitimité populaire.

Le législateur doit définir quels arrêtés fédéraux seront sujets au référendum. Le critère déterminant à cet égard est de savoir si une question suffisamment précise peut être soumise au vote du peuple pour que la volonté du souverain ressorte clairement du résultat de la votation. Une brève réflexion conduit rapidement à la conclusion que le référendum financier doit être mis en œuvre de manière plus restrictive à l’échelon de la Confédération que dans les cantons et les communes. À l’échelon fédéral, en effet, de nombreux arrêtés financiers portent sur des dépenses de transfert : l’arrêté lui-même se cantonne souvent à en fixer le plafond. Les arrêtés financiers les mieux adaptés à un vote populaire sont au contraire ceux portant sur des investissements concrets, par exemple dans le domaine des infrastructures. La définition du référendum financier proposée dans le présent projet tient donc compte des spécificités des dépenses de la Confédération.

2.2 Niveau législatif

L’art. 141, al. 1, let. c, de la Constitution fédérale (Cst.) dispose que les arrêtés fédéraux sont sujets au référendum « dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoient ». D’après l’art. 163, al. 2, Cst., les arrêtés fédéraux sont des actes qui ne fixent aucune règle de droit. La Constitution laisse donc le soin au législateur de décider si certains arrêtés qui ne fixent aucune règle de droit, comme par exemple les arrêtés financiers, sont sujets au référendum. Toutefois, en ce qui concerne les arrêtés financiers, le législateur a verrouillé la porte que la Constitution avait laissée ouverte : aux termes de l’art. 25 de la loi sur le Parlement (LParl), en effet, tous les