Rapport explicatif

Tous les coûts de la réglementation estimés sont déterminants pour la comparaison avec le seuil se rapportant à l’augmentation des coûts pour l’ensemble des entreprises. Afin que les services administratifs ne disposent pas d’une marge d’appréciation excessive, il faut rendre obligatoire la justification des autres coûts de la réglementation jugés non chiffrables. Des explications plus détaillées sur les coûts de la réglementation à prendre en considération figurent au commentaire de l’art. 77a, al. 3 LParl (cf. ch. 4.2).

Responsabilité de l’estimation des coûts de la réglementation

La Suisse se caractérise, sur le plan institutionnel, par l’absence d’un organe central chargé d’effectuer, d’ordonner et de contrôler les estimations des coûts de la réglementation, tel que le connaît l’Allemagne avec le Normenkontrollrat. C’est à l’office ou au département compétent, et donc en fin de compte au Conseil fédéral, qu’il incombe d’estimer les coûts de la réglementation, tout comme de montrer l’impact du projet dans le cadre de l’AIR. Ce principe est conservé dans la mise en œuvre proposée du frein à la réglementation. Il en résulte un certain risque (résiduel) que des coûts soient présentés comme non chiffrables de sorte à éviter que le projet soit soumis au frein à la réglementation. Ce risque peut cependant être adressé avec les instruments déjà disponibles. Mis en place en 2020, le quick check en matière d’AIR permet au service administratif compétent (et en fin de compte au Conseil fédéral) de déterminer à un stade précoce de la procédure législative les effets d’une réglementation qui doivent faire l’objet d’une analyse plus approfondie. Il a notamment vocation à montrer les éventuels coûts de la réglementation auxquels il faut s’attendre pour les entreprises, leur nature, le nombre d’entreprises touchées ainsi que les potentielles estimations des coûts de la réglementation prévues en sus. Les résultats du quick check peuvent être examinés par les autres offices ou départements dans le cadre de la consultation des offices et de la procédure de co-rapport, au même titre que le contenu du projet et les éventuelles AIR. D’autres acteurs, dont les branches concernées, leurs associations et les entreprises ont en outre la possibilité de prendre position sur les estimations présentées ou les éventuelles lacunes en la matière durant la procédure de consultation. Enfin, le Parlement peut en tout temps demander de nouvelles estimations au Conseil fédéral s’il estime que certaines charges ont été présentées de manière lacunaire.

Gestion de l’incertitude

Une estimation comporte de part sa nature une certaine incertitude. Il convient de noter, lors de l’application du frein à la réglementation aux projets législatifs, que la concrétisation détaillée d’une loi à l’échelon normatif inférieur (ordonnances du Conseil fédéral, p. ex.) n’est souvent pas totalement arrêtée au moment de l’estimation des coûts de la réglementation. Or cette concrétisation est souvent d’une importance cruciale pour une telle estimation. Une loi peut expressément offrir au Conseil fédéral une large marge d’appréciation en lui laissant le choix entre plusieurs options. Dans ce genre de cas, il est très difficile de procéder à une estimation des effets attendus de la loi. Une estimation chiffrée exacte du coût de la réglementation est souvent impossible. Il est par conséquent indispensable de travailler dans ces cas avec des fourchettes ou des valeurs minimales ou maximales. De ce fait, la comparaison directe avec la valeur seuil peut ne pas toujours permettre de déterminer de manière univoque si un projet doit être soumis ou non au frein à la réglementation.

Le Conseil fédéral propose d’adopter une forme de principe de précaution face à l’incertitude et aux estimations manquantes : dès lors qu’on ne sait pas avec certitude si les coûts entraînés par un projet ou si le nombre d’entreprises touchées dépassent les seuils définis pour le frein à la réglementation, il doit en principe être proposé au Parlement que le projet soit soumis au frein à la réglementation. Concrètement, appliquer ce principe revient à considérer systématiquement la variante de mise en œuvre grevant le plus fortement les entreprises (soit les maxima en termes de coûts et d’entreprises touchées) pour les projets dont la concrétisation est incertaine ou qui laissent une large marge d’appréciation au Conseil fédéral (projets prévoyant des dispositions potestatives, p. ex.). Si, par exemple, des estimations sont présentées sous la forme d’une fourchette allant de 20 à 120 millions de francs, le montant utilisé pour la comparaison avec le seuil serait 120 millions de francs. Il en irait de même pour le nombre d’entreprises touchées.

Soutien pour l’estimation des coûts de la réglementation

En tant que service spécialisé en matière d’AIR, le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) met déjà à la disposition des autres services administratifs des aides méthodologiques pour l’estimation des coûts de la réglementation. Cette documentation devra faire l’objet de révisions et être complétée pour permettre une application la plus simple et la plus standardisée possible du frein à la réglementation (éventuellement avec le concours des autres offices concernés). Cela vaut notamment pour la prise en considération des coûts de la réglementation que les entreprises doivent assumer non pas parce qu’elles sont contraintes d’agir, mais de tolérer une action ou de s’abstenir d’une action, comme c’est souvent le cas pour les interdictions (coûts qui peuvent entre autres prendre la forme de pertes de gains).

3.3 Procédures

Par analogie à la procédure à suivre pour les lois fédérales déclarées urgentes, les projets d’acte qui remplissent les conditions pour être soumis au frein à la réglementation et, partant, à la majorité qualifiée, doivent être complétés par une clause sur le frein à la réglementation. Cette dernière pourrait être libellée comme suit : « Conformément à l’art. 159, al. 3, let. d, Cst., la présente loi remplit les conditions pour être soumise au frein à la réglementation. »

Procédure préparlementaire

Le Conseil fédéral examine si les projets rentrent dans le champ d’application du frein à la réglementation et si l’augmentation attendue des coûts de la réglementation et le nombre d’entreprises touchées dépassent les seuils définis. Si au moins un des deux seuils est dépassé, le Conseil fédéral propose l’application de la majorité qualifiée dans le message et dans le projet d’acte. Si les seuils ne sont pas atteints, le Conseil fédéral précise explicitement dans le message que le projet n’est pas soumis au frein à la réglementation. Afin de permettre une évaluation de l’exhaustivité et de la fiabilité des estimations des coûts de la réglementation réalisées, les coûts non chiffrables sont également mentionnés dans le message, accompagnés d’une explication succincte justifiant l’absence de données quantitatives. La même procédure s’applique à l’élaboration d’un projet d’acte par une commission parlementaire. Dans ce cas-là également, l’estimation de l’augmentation des coûts de la réglementation et du nombre d’entreprises touchées incombe en principe au service compétent de l’administration.