Rapport explicatif

À la suite de cette décision, le Parlement s’est exprimé par le biais de diverses interventions, signifiant que d’autres mesures devaient être prises pour limiter de manière plus efficace la charge réglementaire des entreprises. Le 14 février 2019, décision a été prise de donner suite à l’initiative parlementaire 19.402 de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) « Analyse d’impact de la réglementation indépendante » prévoyant que le Parlement se charge lui-même de la création d’un organe de contrôle indépendant. Le 20 mars 2019, la motion 16.3360 du Groupe RL, sur laquelle repose le présent projet, et la motion 16.3388 Sollberger, qui demande une loi sur l’allègement de la charge réglementaire pour les entreprises, ont été en outre transmises au Conseil fédéral. L’avantprojet du Conseil fédéral relatif à la loi sur l’allégement des coûts de la réglementation pour les entreprises (LACRE) fera l’objet d’un avant-projet séparé et sera envoyé en consultation en même temps que le présent avant-projet donnant suite à la motion 16.3360 du Groupe RL.

Les délibérations sur l’initiative parlementaire 19.402 ont été suspendues le 13 février 2020 par la CER-E jusqu’à la mise en œuvre des motions 16.3360 du Groupe RL et 16.3388 Sollberger⁹.

Mandat parlementaire

La motion du Groupe RL du 31 mai 2016 (16.3360 « Mettre en place un frein à la réglementation qui permette de limiter les coûts qu’elle induit » ; abrégée frein à la réglementation) charge le Conseil fédéral « de préparer et de présenter au Parlement les textes prévoyant l’obligation de soumettre dans les deux conseils et dans le cadre du vote sur l’ensemble à la majorité qualifiée (p. ex. : adoption à la majorité des membres de chaque conseil, sur le modèle du frein aux dépenses) les modifications législatives, les lois et de manière générale toutes réglementations nouvelles qui entraînent soit des coûts supplémentaires pour plus de 10 000 entreprises, soit des coûts dépassant un seuil à définir ».

Contre la proposition du Conseil fédéral, la motion a été adoptée par le second conseil le 20 mars 2019 et, partant, transmise au Conseil fédéral.

But du projet

Le frein à la réglementation a pour objectif de limiter l’augmentation des coûts de la réglementation pour les entreprises. À cet effet, il prévoit de lier l’adoption de projets qui grèvent un grand nombre d’entreprises ou entraînent une forte augmentation des coûts de la réglementation à l’obtention d’une majorité parlementaire qualifiée. Cet obstacle institutionnel plus élevé augmente en principe la probabilité que de tels projets soient rejetés. L’exigence de la majorité qualifiée confère par ailleurs une légitimité démocratique légèrement plus forte aux projets.

Un effet préventif est attendu du frein à la réglementation. Inscrire un tel principe dans la Constitution et débattre de son application dans le cadre des délibérations parlementaires donnerait davantage de visibilité à la thématique de la charge réglementaire des entreprises. La mise en œuvre du frein à la réglementation demanderait en outre des estimations encore plus détaillées des coûts de la réglementation. La question de la charge pour les entreprises serait davantage prise en considération tout au long de la procédure législative. Une meilleure estimation des coûts de la réglementation permet bien souvent de simplifier les projets à un stade précoce et d’améliorer la transparence sur l’impact de ces derniers. Par ailleurs, elle contribue à améliorer les bases de décision fournies au Conseil fédéral et au Parlement, notamment si elle est mise en regard avec une estimation l’utilité attendue de la réglementation.

1.2 Options étudiées et solution retenue

Étant donné que la motion 16.3360 du Groupe RL est formulée en des termes très concrets, la marge de manœuvre qu’elle offre dans sa mise en œuvre apparaît restreinte. Elle s’attache en premier lieu à l’exigence de la majorité qualifiée pour l’adoption des projets visés et à la fixation des seuils à partir desquels appliquer le frein à la réglementation.

Elle laisse en principe libre la forme de la majorité qualifiée, mais mentionne comme modèle « la majorité des membres de chaque conseil », règle de majorité déjà utilisée dans le cadre du frein aux dépenses¹⁰. L’application de la majorité qualifiée au vote parlementaire est plutôt étrangère au droit constitutionnel suisse. En principe, les décisions sont prises à la majorité simple des votants (art. 159, al. 2, Cst.) ; au sens de l’art. 159, al. 3, Cst., la majorité des membres de chaque conseil est toutefois requise pour l’adoption de lois fédérales urgentes et l’augmentation des dépenses totales en cas de besoins financiers exceptionnels. Le Conseil fédéral propose d’adopter la même règle de majorité pour le frein à la réglementation. Une majorité renforcée, comme la majorité des deux tiers, permettrait certes d’augmenter l’efficacité du frein à la réglementation, mais soumettrait l’approbation de nouveaux actes législatifs à un obstacle tel que le risque de blocages et de potentiels retards dans les réformes s’en verrait accru¹¹.

Les seuils relatifs à l’augmentation des coûts de la réglementation et au nombre d’entreprises touchées visent à limiter l’application du mécanisme aux cas d’une certaine importance. Elles ont pour objectif de restreindre l’application du frein à la réglementation aux seuls actes normatifs qui entraînent soit une augmentation conséquente des coûts de la réglementation, soit des coûts supplémentaires pour un nombre minimal d’entreprises. Plus les seuils fixés sont élevés, moins le frein à la réglementation est susceptible de s’appliquer. Des seuils très bas feraient en revanche de l’adoption à la majorité qualifiée la règle et non l’exception. Le Conseil fédéral reprend le chiffre figurant à titre indicatif dans le texte de la motion d’un minimum de 10 000 entreprises touchées. Il propose en outre un seuil de 100 millions de francs sur une période de référence de 10 ans pour l’augmentation des coûts de la réglementation engendrée pour l’ensemble des entreprises. Ce deuxième seuil permet d’appliquer le frein à la réglementation aux actes normatifs qui touchent moins de 10 000 entreprises (parce qu’ils visent uniquement certaines branches, p. ex.), mais entraînent dans l’ensemble des coûts très élevés.

Ces deux seuils sont conçus pour se compléter, raison pour laquelle ils peuvent être appliqués individuellement. Une application cumulative des deux valeurs seuils a également été étudiée et écartée : elle contredirait clairement le texte de