Rapport explicatif

doivent surmonter un obstacle institutionnel plus élevé qui prendrait la forme d’un vote au Parlement à la majorité qualifiée. Pour déterminer si un projet doit être soumis à cette exigence supplémentaire, il convient de considérer le nombre d’entreprises touchées et l’augmentation des coûts de la réglementation attendue pour l’ensemble des entreprises.

La mise en place d’un tel frein à la réglementation exige une adaptation de la Constitution. En outre, elle requiert une modification de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement¹⁶ (LParl), avec l’inscription, notamment, des seuils concrets permettant de définir les conditions d’application du frein à la réglementation.

Le Conseil fédéral propose de définir les conditions d’application du frein à la réglementation à l’aide des seuils ciaprès : (1) une augmentation des coûts de la réglementation pour plus de 10 000 entreprises (2), une augmentation des coûts de la réglementation pour l’ensemble des entreprises totalisant plus de 100 millions de francs sur une période de dix ans (soit en moyenne 10 millions de francs par année). Dès lors qu’un projet dépasse l’un de ces deux seuils, il est prévu que son adoption se fasse à la majorité qualifiée au moment du vote final des Chambres fédérales, c’est-à-dire « à la majorité des membres de chaque conseil » (soit au moins 101 voix sur 200 au Conseil national et 24 voix sur 46 au Conseil des États).

L’application du frein à la réglementation consiste essentiellement à comparer les estimations des coûts de la réglementation liés à de nouveaux projets aux seuils inscrits dans la loi. À cet effet, il est indispensable que le service administratif compétent effectue une estimation chiffrée la plus conséquente possible des coûts attendus (obligation de procéder à une estimation chiffrée des coûts de la réglementation). Il est de plus nécessaire d’être transparent sur les coûts non chiffrables de la réglementation (obligation de justification).

L’instauration d’un frein à la réglementation sous la forme proposée est une nouveauté pour l’ordre juridique suisse, qui s’accompagne notamment d’implications pour les institutions politiques (cf. ch. 5.7 à propos des conséquences sur les institutions politiques).

Champ d’application

Entrent dans le champ d’application du frein à la réglementation les lois fédérales (et leurs modifications) et les arrêtés fédéraux portant approbation de traités de droit international qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales et qui, de ce fait, sont sujets au référendum.

Coûts de la réglementation à prendre en considération

Contrairement au frein aux dépenses, la majorité qualifiée s’applique ici à l’acte entier et non aux articles individuels de celui-ci. L’intention, qui transparaît du texte de la motion, apparaît judicieuse. En effet, les coûts de la réglementation occasionnés par un projet résultent souvent d’une combinaison de différents articles de loi, dont la résultante donne la charge nette¹⁷.

Coûts de la réglementation pour les entreprises : sont réputés coûts de la réglementation tous les coûts que les entreprises doivent assumer parce qu’elles sont contraintes à agir, à s’abstenir d’une action ou à tolérer une action. Ces obligations génèrent des coûts aussi bien directs qu’indirects (cf. commentaire de l’art. 77a, al. 3, LParl, au ch. 4.2), qui doivent en principe tous deux être pris en considération dans l’application du frein à la réglementation. Il convient de quantifier les « coûts de la réglementation chiffrables », ce dernier point nécessitant une évaluation au cas par cas. Dans certains cas, il est impossible de procéder à une estimation quantitative des coûts de la réglementation, que ce soit, par exemple, en raison de données manquantes, de limites méthodologiques ou de l’effort disproportionné que cela demanderait. Seules des estimations chiffrées permettent de déterminer si un projet dépasse le seuil de 100 millions de francs d’augmentation des coûts de la réglementation, alors qu’une telle quantification n’est pas forcément nécessaire à une comparaison avec le seuil des 10 000 entreprises touchées. Des données qualitatives peuvent être suffisantes, étant donné qu’il est uniquement déterminant de savoir si les entreprises auront ou non à supporter une augmentation de la charge en lien avec un projet.

Augmentation nette : étant donné que l’on considère le projet dans son ensemble, les coûts qu’il entraîne doivent être agrégés. Le principe utilisé est celui du calcul en termes nets, qui inclut les éventuels allégements que le projet pourrait générer pour les entreprises. Le cas échéant, les allégements seront déduits des nouveaux coûts de la réglementation. C’est donc le montant net de l’augmentation des coûts qui s’applique pour le frein à la réglementation. Cette approche est aussi cohérente, puisqu’elle incite du même coup l’administration, le Conseil fédéral et le Parlement à trouver des possibilités d’alléger les coûts des entreprises lors de la conception de nouveaux projets.

Coûts de la réglementation uniques et récurrents : l’estimation des coûts de la réglementation comprend aussi bien les coûts uniques (coûts d’adaptation ou investissements de départ) que les coûts récurrents, additionnés sur une période de référence de dix ans. Les deux types de coûts sont importants pour les entreprises. Inclure les coûts uniques et récurrents dans le même seuil permet d’éviter de soumettre au frein à la réglementation les projets qui impliquent un investissement de départ qui est compensé par une baisse conséquente des coûts récurrents¹⁸. La période de référence de dix ans garantit une pondération suffisante des coûts récurrents, qui, contrairement aux coûts uniques, grèvent les entreprises sur la durée.

Vote concerné par l’application de la majorité qualifiée et conséquences si elle n’est pas atteinte

Il est prévu que la majorité qualifiée soit appliquée au vote final. Instaurer le frein à la réglementation lors du vote final permet de s’assurer que les deux conseils votent sur le même texte. À ce moment-là, le contenu du projet est finalisé et