Rapporto esplicativo

Nella dottrina del diritto costituzionale le ordinanze contenenti norme di diritto sono anche designate come ordinanze dipendenti. Questa designazione evidenzia come il Consiglio federale non possa agire in tale contesto in modo autonomo; egli non è competente quale ultima istanza. Le ordinanze contenenti norme di diritto completano la legge mediante nuove norme materiali (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, Basilea 2016, N 2699). Le ordinanze contenenti norme di diritto sono necessarie in particolare nella seguente situazione tipica: il legislatore non ha volutamente disciplinato determinate questioni e delega all’Esecutivo il compito di completare la legge (TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Berna 2016, §46 N 23)³.

L’articolo 182 capoverso 2 Cost. fonda una competenza indiretta del Consiglio federale per l’emanazione di ordinanze contenenti norme di diritto («Provvede all’esecuzione della legislazione»). Le ordinanze d’esecuzione traspongono il contenuto della legge in modo più dettagliato e lo rendono ‘applicabile’ (RHI-NOW/SCHEFER/UEBERSAX, loc. cit.). L’ordinanza d’esecuzione non può in linea di massima introdurre nuovi diritti e doveri (TSCHANNEN, loc. cit., §46 N 23). Nella prassi le ordinanze contenenti norme di diritto e le ordinanze volte all’esecuzione di leggi non possono essere chiaramente distinte le une dalle altre. Di regola le ordinanze sono sia di natura legislativa sia di natura esecutiva. Se un’ordinanza contiene anche norme di diritto, il veto contro le ordinanze è ammesso dalla Costituzione. Se, eccezionalmente, un’ordinanza fosse soltanto di natura esecutiva, il veto non sarebbe ammissibile. Per un’ordinanza di natura puramente esecutiva non ci si dovrebbe chiedere se la volontà del legislatore sia rispettata o meno. Un veto non sarebbe solo inammissibile, bensì non risponderebbe nemmeno a un bisogno politico.

Un veto dell’Assemblea federale non sarebbe costituzionale nemmeno se fosse rivolto contro altre ordinanze indipendenti del Consiglio federale. Si tratta delle ordinanze menzionate nell’articolo 184 capoverso 3 (Tutela degli interessi della Svizzera rispetto all’estero) o nell’articolo 185 capoverso 3 Cost. (Tutela della sicurezza interna ed esterna), ma anche delle ordinanze che il Consiglio federale è chiamato a emanare per eseguire disposizioni costituzionali, nel caso in cui la corrispondente legislazione non sia posta in vigore entro un termine dato (clausole frequenti nelle iniziative popolari; cfr. p. es. art. 197 n. 9, 10 e 11 Cost.).

Dal profilo costituzionale un diritto di veto contro le ordinanze sarebbe problematico anche nel caso in cui comporti ritardi dell’entrata in vigore di nuove normative fissata dalla Costituzione, da una legge o da un trattato internazionale:

– un’ordinanza può anche rendersi necessaria per l’attuazione tempestiva di una

disposizione costituzionale, senza che il Consiglio federale disponga di una competenza diretta all’emanazione dell’ordinanza. Esempio: la modifica dell’ordinanza dell’8 dicembre 2017 sul collocamento (OC) non poggiava direttamente sulla Costituzione federale, ma si era resa necessaria per l’attuazione